مقدمه با توجه به این که بودجه دولت یکی از مهم‌ترین اسناد مالی کشور است، چه‌قدر درباره آن اطلاع دارید؟
چه قدر با جهت‌گیری‌های اصلی و نیز با جزئیات بودجه آشنایی دارید؟
پاسخ به سؤالاتی از این نوع مستلزم آشنایی با بودجه است.
بودجه سندی نیست که همگان به آسانی بتوانند اطلاعات مورد نیاز خود را از آن به دست آورند، حتی آن دسته از افرادی که با مسائل مالیه عمومی آشنا هستند از جمله کارمندان و کارشناسان دستگاههای اجرایی.
این گزارش تلاشی جهت آگاهی شهروندان از ساختار بودجه و نیز اطلاعات لایحه بودجه سال 1383 کل کشور است.
هدف از این راهنما ارائه خلاصه اطلاعاتی است که مطالعه آن می‌تواند موجب شناخت بیشتر از بودجه دولت و مسائل آن باشد.
نحوه تدوین این راهنما به گونه‌ای است که شهروندان را گام به گام با تمامی مراحل شکل‌گیری بودجه آشنا کرده و در مورد بخش‌های مختلف بودجه اعم از چگونگی کسب درآمد توسط دولت، چگونگی و موارد هزینه دولت، قرض‌های دولت و غیره، اطلاعاتی خلاصه شده ارائه می‌کند.
بودجه چیست؟
بودجه در ساده‌ترین تعریف، سندی مالی حاوی پیش‌بینی درآمدها و هزینه برای یک دوره مشخص است.
به مانند خانوارها و شرکت‌ها، دولت نیز برای درآمدها و مخارج خود برنامه‌ریزی می‌کند.
در واقع سند بودجه دولت عبارت است از: الف) برنامه‌هایی برای میزان و نحوه خرج کردن پول توسط دولت، ب) برنامه‌ای برای کسب درآمد به منظور تأمین هزینه فعالیت‌های دولت، ج) برنامه‌ای برای استقراض دولت و نحوه بازپرداخت آن: ممکن است دولت برای پوشش هزینه‌های خود استقراض کند.
به عبارت دیگر ممکن است مجموع مخارج دولت از درآمدهای آن در یک سال بیشتر باشد و دولت جهت تأمین بخشی از مخارج خود از مراکز داخلی یا خارجی استقراض کند.
از سوی دیگر ممکن است دولت در نظر داشته باشد بخشی از بدهی‌های خود (اصل بدهی یا بهره آنها) را در سال جاری پرداخت کند.
د) عملیاتی کردن برنامه میان مدت توسعه در سال جاری: زمانی که برنامه توسعه داریم بودجه سالانه در واقع برنامه سالانه دولت جهت اجرایی کردن برنامه توسعه و تحقق اهداف برنامه در سال موردنظر است.
لذا باید بین اهداف برنامه توسعه و بودجه سالانه ارتباط متناسبی برقرار باشد.
ه) برنامه‌ای برای کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای و استانی: میزان و نحوه اختصاص بخشی از اعتبارات دولت به استان‌ها به ویژه اعتبارات عمرانی، بیانگر میزان توجه دولت به مناطق مختلف است.
و) بودجه بازتاب تمایلات دولت و مجلس به مطالبات رأی‌دهندگان است.
ز) بودجه دولت مبین گستره و حوزه‌های دخالت و حضور دولت در اقتصاد و جامعه است.
از نظر شکلی بودجه کل کشور مشتمل بر دو بخش بودجه عمومی دولت و بودجه شرکتهای دولتی است.
بودجه عمومی دولت حاوی درآمدها و هزینه‌های دولت (قوه مجریه، قوه مقننه، قوه قضاییه، و سایر نهادهای عمومی غیردولتی) است.
بودجه شرکتهای دولتی شامل درآمدها و مصارف شرکتهای دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها است.
بودجه کل کشور برای سال 1383 به میزان 1.069.537میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به قانون بودجه سال 1382 حدود 5/10 درصد افزایش نشان می‌دهد.
از این میان بودجه عمومی دولت 509.131میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که نسبت به سال 1382 حدود 7/16 درصد رشد نشان می‌دهد.
بودجه شرکتهای دولتی نیز 4/23 درصد در سال 1383 نسبت به سال 1382 رشد یافته است.
سهم بودجه عمومی دولت از بودجه کل کشور در سال 1383 حدود 6/47 درصد است که نسبت به سال 1382 حدود 6/2 درصد افزایش یافته است.
سهم بودجه کل کشور از تولید ناخالص داخلی (تولید ناخالص داخلی شاخصی از اندازه اقتصاد کشور است) در سال 1381 بیش از 75 درصد است.
این در حالی است که در سالهای 1379 و 1380 این سهم به ترتیب 62 و 68 درصد بوده است.
رشد سهم بودجه کل کشور از تولید ناخالص داخلی نشان دهنده افزایش حضور و دخالت دولت در اقتصاد کشور است (جدول 1).
منابع دولت از چه طریقی به دست می‌آید و کجا و چگونه هزینه میشود؟
یک خانواده متوسط شهری را در نظر بگیرید.
پدر و مادر همواره بخشی از اوقات خود را صرف بررسی بودجه خانواده می‌کنند.
آنها درباره میزان و چگونگی وصول درآمد ماهانه یا سالانه خود و چگونگی و نحوه هزینه برای غذا، پوشاک، مسافرت، تحصیل و غیره و چگونگی پس‌انداز بخشی از درآمدهای‌شان بحث می‌کنند.
اگر آنها پول کافی برای پرداخت برخی از هزینه‌های‌شان را نداشته باشند، مجبورند برخی از آنها مانند رفتن به رستوران، سینما یا سایر هزینه‌های غیرضروری را کاهش دهند.
آنها همچنین درباره کسب درآمد بیشتر از طریق ساعت کار بیشتر یا به دست آوردن کار دیگر باید تصمیم‌گیری کنند.
اگر آنها نتوانند درآمد بیش‌تری کسب کنند یا هزینه‌های خود را کاهش دهند باید درباره قرض گرفتن (وام گرفتن) تصمیم‌گیری کنند.
از طرف دیگر اگر درآمدهای خانواده از نیازها و هزینه‌هایش بیشتر باشد آنها ممکن است پول اضافی‌شان را صرف بهبود وضعیت فعلی‌شان یا ارتقا سطح برخی از نیازهای‌شان نظیر تعویض وسایل منزل، تعویض یا تعمیر خانه یا ارتقای ماشین خود کنند.
دولت نیز مانند خانواده‌ها که برای درآمدها و مخارج خود و نحوه تخصیص درآمدها برنامه‌ریزی می‌کنند، برنامه‌ریزی مشابه اما در سطح وسیع‌تری انجام می‌دهد.
براساس پیش‌بینی‌های هیأت دولت و تصویب مجلس میزان درآمدهای دولت و محل تأمین آنها و تعیین و محل و چگونگی هزینه و تخصیص این منابع نیز متناسب با اهداف تعیین شده مشخص میشود.
اهدافی که دولت در برنامه‌ریزی‌ها مدنظر قرار می‌دهد، اهدافی است که در راستای توسعه و افزایش سطح رفاه اقتصادی اجتماعی کشور بوده و عموماً در قالب اهدافی مانند تأمین اجتماعی، آموزش و بهداشت عمومی، تأمین امنیت، وضع و اجرای قوانین، حمل و نقل، تکنولوژی، ارتباطات و غیره در بودجه‌های سالانه در نظر گرفته میشود.
اگر درآمدهای دولت بیشتر از هزینه‌هایش باشد، یعنی با مازاد بودجه مواجه باشد، نه تنها بخشی از این مازاد را در مخارج جدید سرمایه‌گذاری می‌کند، بلکه بخشی از بدهی‌های گذشته را نیز پرداخت می‌کند.
در صورتی که دولت با کسری بودجه مواجه شود، یعنی هزینه‌هایش بیشتر از درآمدهایش شود، به مانند خانواده باید درباره افزایش درآمدهایش (از طریق افزایش مالیات‌ها)، یا کاهش هزینه‌هایش یا استقراض تصمیم‌گیری کند.
در ادامه درباره میزان و چگونگی کسب منابع دولت از طریق اخذ مالیات‌ها، فروش نفت، فروش شرکتهای دولتی، استقراض و غیره و همچنین میزان و نحوه خرج این منابع در امور دفاعی، اجتماعی، عمومی و اقتصادی که در لایحه بودجه سال 1383 کل کشور پیش‌بینی شده است، صحبت می‌کنیم.
الف) منابع دولت از چه طریقی به دست می‌آید، در کجا و چگونه هزینه میشود؟
اقلام عمده منابع بودجه عمومی دولت عبارتند از: درآمدهای مالیاتی، فروش نفت، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت و استقراض.
در لایحه بودجه سال 1383 پیش‌بینی شده که 509.131 میلیارد ریال منابع کسب شود که در این میان سهم عمده‌ترین اقلام درآمدهای دولت عبارت است از: درآمدهای مالیاتی 9/18 درصد، سهم درآمدهای حاصل از مالکیت دولت 3/22 درصد، سهم فروش نفت 8/28 درصد، فروش شرکتهای دولتی 3/4 درصد و سهم استقراض 7/10 درصد است.
لازم به ذکر است که درآمدهای مالیاتی شامل مالیات بر شرکت‌ها، مالیات بر درآمد، مالیات بر ثروت، مالیات بر واردات و مالیات بر کالاها و خدمات میشود.
درآمدهای حاصل از مالکیت دولت اقلامی مانند سود سهام شرکتهای دولتی، بهره وام‌های دولت، سود حاصل از سرمایه‌گذاری در خارج از کشور را دربرمی‌گیرد.
استقراض نیز شامل فروش اوراق مشارکت (استقراض از مردم) استفاده از تسهیلات خارجی (استقراض از خارج) و استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی (استقراض از نسل‌های آینده) است.
درآمدهای مالیاتی یکی از باثبات‌ترین و اصلی‌ترین درآمد دولت‌ها محسوب میشود که در اکثر کشورها، به ویژه کشورهای توسعه یافته، مهم‌ترین جزء منابع دولت است.
به عنوان مثال در امریکا بیش از 95 درصد درآمدهای دولت، درآمدهای مالیاتی است.
اما در ایران سهم درآمدهای مالیاتی در سطح پایینی است.
روند سهم درآمدهای مالیاتی از منابع دولت نشان می‌دهد که این سهم از حدود 30 درصد در سال 1380 به 23 درصد در سال 1381، 5/17 درصد در سال 1382 و 9/18 درصد در سال 1383 رسیده است.
مقایسه اقلام منابع دولت در لایحه بودجه سال 1383 با قانون بودجه سال 1382 نشان می‌دهد که در سال 1383 نسبت به سال 1382 درآمدهای مالیاتی 3/28 درصد افزایش، درآمد نفت 2/18 درصد افزایش، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت 1/5 درصد کاهش، فروش شرکتهای دولتی 2/22 درصد افزایش و استقراض 20 درصد افزایش یافته است.
این مقایسه نشان می‌دهد که بودجه پیشنهادی دولت برای سال 1383 بیش از سال 1382 به منابع حاصل از فروش ثروت ملی و دارایی‌های بین نسلی و نیز ایجاد تعهد مالی بر ذمه دولت وابسته شده است.
به عنوان مثال فروش اوراق مشارکت در سال 1383 نسبت به سال 1382 معادل 57 درصد رشد یافته است و این به معنای استقراض بیشتر دولت از مردم است.
ب) مصارف دولت دولت در سال 1383 مبلغی در حدود 509 هزار میلیارد ریال در اقتصاد خرج خواهد کرد.
که رشدی معادل 2/11 درصد نسبت به سال 1382 خواهد داشت.
به طور کلی این هزینه در سه دسته کلی قرار می‌گیرند: مخارج هزینه‌ای (جاری)، مخارج طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای عمرانی و بازپرداخت بدهیها و تعهدات دولت.
مخارج هزینه‌ای (جاری) که ظرفیت‌های موجود در جامعه را حفظ و نگهداری می‌کنند و موجبات اعمال حاکمیت دولت را فراهم می‌کنند، اقلام زیر را دربرمی‌گیرند: جبران خدمات کارکنان، استفاده از کالاها و خدمات، هزینه‌های اموال و دارایی‌ها، یارانه‌ها، کمک‌های بلاعوض و کمک‌های اجتماعی.
مخارج هزینه‌ای (جاری) در سال 1383 حدود 316.886 میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به سال 1382 به میزان 9/10درصد رشد نشان می‌دهد.[1] سهم مخارج جاری از کل مخارج دولت 2/62 درصد است.
مخارج طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) که در ایجاد و احداث ظرفیت‌های جدید یا توسعه ظرفیت‌های موجود یا تثبیت یا افزایش عمر ظرفیت‌ها صرف میشود (در واقع همان مخارج سرمایه‌گذاری دولت هستند) عبارتند از: ساختمان‌ها و سایر مستحدثات، ماشین‌آلات و تجهیزات، موجودی انبار، زمین و دارایی‌های تولید نشده.
مخارج طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) در سال 1383، 1382، 950 میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به سال 1382 به میزان 6/11 درصد رشد نشان می‌دهد.
سهم مخارج عمرانی از کل مخارج دولت 7/18 درصد است.
سومین بخش از مخارج دولت مربوط به بازپرداخت دیون (بدهیها و تعهدات) دولت است و شامل اقلام خرید سهام شرکتهای دولتی، بازپرداخت اصل اوراق مشارکت، پرداخت تعهدات جاری و عمرانی پرداخت نشده سالهای قبل، بازپرداخت اصل تسهیلات سیستم بانکی و بازپرداخت اصل تسهیلات خارجی میشود.
در سال 1383 پیش‌بینی شده مبلغ 40.187 میلیارد ریال صرف بازپرداخت دیون دولت شود که این رقم نسبت به سال 1382 رشدی معادل 13 درصد را نشان می‌دهد.
با این حساب بازپرداخت دیون دولت از کل مخارج دولت 9/7 درصد میشود.
لازم به ذکر است که بخشی از مخارج دولت مربوط به هزینه از محل درآمدهای اختصاصی[2] است که می‌تواند هم به شکل مخارج جاری و هم به صورت مخارج عمرانی صرف شود.
در سال 1382 هزینه از محل درآمدهای اختصاصی به میزان 56977 میلیارد برآورد شده است که نسبت به سال 1383 حدود 8/40 درصد رشد نشان می‌دهد.
سهم هزینه‌های اختصاصی از کل مخارج دولت 2/11 درصد است.
در بودجه دولت مخارج (اعم از جاری، عمرانی و اختصاصی) برحسب محل مصرف آن نیز گزارش میشود.
در این طبقه‌بندی مخارج دولت در قالب چهار امور شامل امور عمومی، دفاعی، اجتماعی و اقتصادی آرایش می‌یابد.
هر یک از این امور نیز به فصولی تقسیم می‌شوند که خود این فصول نیز حاوی چندین برنامه است.
این نوع از طبقه‌بندی امکان بررسی جهت‌گیری‌های دولت در سال آینده را فراهم می‌کند و از این طریق میتوان اولویت‌ها و اهداف دولت را شناسایی کرد.
در لایحه بودجه سال 1383 دولت پیش‌بینی کرده است که 24 هزار میلیارد ریال صرف امور عمومی، 28 هزار میلیارد ریال صرف امور دفاع ملی، 121 هزار میلیارد ریال صرف امور اجتماعی و 44 هزار میلیارد ریال صرف امور اقتصادی می‌کند.
این ارقام نسبت به سال 1382 به ترتیب 6/4، 6/3، 6/15 و 4/2 درصد رشد نشان می‌دهند.
مقایسه سهم هر یک از امور به کل مصارف دولت حاکی از توجه دولت به امور اجتماعی است، زیرا بیش از 29 درصد از کل مصارفش را به این امور اختصاص داده است.
مهم‌ترین برنامه دولت در سال 1383 مربوط به آموزش عمومی است که حدود 9 درصد از مصارفش را صرف آن می‌کند.
بعد از آن تأمین اجتماعی و بهزیستی با 7 درصد، بهداشت و راه و ترابری (حمل و نقل) با 3 درصد بیش‌ترین سهم از مصارف دولت را تشکیل می‌دهند.
این نسبت‌ها در سال 1382 نیز حدوداً به همین میزان بوده است.
البته بخشی از مخارج دولت در قالب هیچ یک از این امور قرار نمی‌گیرد.
این اعتبارات به‌صورت جداگانه تحت عنوان اعتبارات متفرقه ثبت میشود.
این اعتبارات در مقایسه با امور چهارگانه قابل برنامه‌ریزی نیستند.
در سال 1383 سهم ردیفهای متفرقه در کل هزینه‌های دولت حدود 47 درصد بوده است.
یعنی 47 درصد از هزینه‌های دولت در قالب امور، فصل و برنامه تنظیم نشده است.
ردیفهای متفرقه در سال 1383 نسبت به سال 1382 حدود 6/10 درصد رشد یافته است که بعد از امور اجتماعی بیش‌ترین رشد را در میان مصارف دولت داشته است.
جدول 2 برخی از اطلاعات مصارف دولت را نشان می‌دهد.
با توجه به این که دولت مخارج خود را از طریق دستگاههای اجرایی صرف امور و برنامه‌های موردنظر می‌کند، لذا یکی دیگر از طبقه‌بندی‌های بودجه دولت طبقه‌بندی براساس دستگاههای اجرایی است.
در این تقسیم‌بندی مشخص میشود که هر دستگاه اجرایی در سال به چه میزان از هزینه‌های دولت را خرج خواهد کرد.
به عنوان مثال در سال 1383 وزارت آموزش و پرورش بیش از 40 هزار میلیارد ریال، وزارت کار و امور اجتماعی بیش از 38 هزار میلیارد ریال و نیروی انتظامی بیش از 8 هزار میلیارد ریال از مصارف دولت را خرج می‌کنند.
استان‌ها پول خود را از چه محلی تأمین می‌کنند و صرف چه اموری می‌کنند؟
هر ساله، دریافت‌ها و پرداختهای استان‌ها در قالب بودجه استانی به عنوان پیوست سند بودجه ارائه میشود.
البته نحوه توزیع اعتبارات هزینه ای (جاری) و طرح‌های تملک دارایی های سرمایه ای (عمرانی) استان‌ها توسط شورای برنامه‌ریزی استان تعیین میشود و به همین جهت ریز اطلاعات این هزینه‌ها در پیوست بودجه ثبت نمی‌شود.
دریافتهای استان‌ها از دو محل منابع استانی و منابع ملی تأمین میشود.
پرداختهای استان‌ها نیز شامل دو بخش هزینه‌های جاری و عمرانی است.
لازم به ذکر است که منابع و مصارف بودجه استانی بخشی از بودجه عمومی دولت است، یعنی ارقام دریافت‌ها و پرداختهای استان‌ها به جمع منابع و مصارف دولت اضافه نمی‌شود بلکه ارقام بودجه عمومی دولت شامل این ارقام نیز میشود.
از اطلاعات مندرج در بودجه استانی میتوان سهم درآمد های ملی از دریافتهای استان‌ها و سهم مخارج سرمایه گذاری از کل مخارج استان‌ها را به تفکیک استان‌ها استخراج کرد.
همچنین میتوان استان‌ها را از نظر مخارج سرمایه‌گذاری و سهم آنها از درآمدهای ملی مقایسه کرد.
البته نحوه توزیع اعتبارات هزینه‌ای (جاری) و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) استان‌ها توسط شورای برنامه‌ریزی استان تعیین میشود و به همین جهت ریز اطلاعات این هزینه‌ها در پیوست بودجه ثبت نمی‌شود.
از اطلاعات مندرج در بودجه استانی میتوان سهم درآمدهای ملی از دریافتهای استان‌ها و سهم مخارج سرمایه‌گذاری از کل مخارج استان‌ها را به تفکیک استان‌ها استخراج کرد.
در سال 1383 دریافت‌ها و پرداختهای استان‌ها حدود 71 هزار میلیارد ریال برآورد شده است که در این میان 33 درصد از دریافتهای استان‌ها از محل درآمدهای استانی و 67 درصد مابقی از محل درآمدهای ملی تأمین میشود.
دریافتهای استان‌ها در سال 1383 نسبت به سال 1382 حدود 22 درصد رشد یافته است.
در مقایسه با سال 1382 سهم درآمدهای ملی در دریافتهای استان‌ها به میزان 2 درصد کاهش یافته است که این امر بیانگر کاهش اتکای مالی استان‌ها به درآمدهای عمومی است.
در طرف پرداختهای استان‌ها مشاهده میشود که در سال 1383 حدود 68 درصد از پرداختهای استان‌ها صرف مخارج جاری و 32 درصد صرف هزینه‌های سرمایه‌گذاری میشود.
در مقایسه با سال 1382 سهم اعتبارات هزینه‌ای (جاری) از پرداختهای استان‌ها به میزان 5 درصد کاهش یافته است که این امر بیانگر توجه بیشتر به هزینه‌های سرمایه‌گذاری بوده است.
مقایسه استان‌ها از نظر سهم درآمدهای ملی از کل دریافتهای آنها در سال 1383 نشان می‌دهد که استان‌های سیستان و بلوچستان و کهکیلویه و بویراحمد با 90 درصد بیش‌ترین سهم و استان تهران با 30 درصد کم‌ترین سهم را از درآمدهای ملی دریافت می‌کنند.
از نظر مخارج سرمایه‌گذاری استان بوشهر با اختصاص 64 درصد از کل پرداخت‌ها و استان تهران با اختصاص 16 درصد از پرداخت‌ها به ترتیب بیش‌ترین و کم‌ترین میزان را دارند.
مازاد و کسری بودجه چیست؟
چنان چه گفته شد هرگاه درآمدهای دولت بیشتر از مخارجش باشد دولت مازاد بودجه دارد و هرگاه مخارجش بیشتر از درآمدهایش باشد دولت کسری بودجه دارد.
در سال 1383 هزینه‌های عمومی دولت (جاری، عمرانی و تعهدات) 452.155 میلیارد ریال و درآمدهای دولت (بجز درآمد نفت) 227.770 میلیارد ریال برآورد شده است.
یعنی دولت از نظر درآمدها و هزینه‌های عملیاتی با کسری 224385 میلیارد ریالی مواجه است.
این کسری بودجه از این محل‌های زیر تأمین میشود.
درآمد نفت (فروش ثروت ملی) 146790، فروش اوراق مشارکت 8.500، وام از خارج 1.888، استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی (استقراض از نسل‌های آینده) 43.612، فروش شرکتهای دولتی 22.000 و سایر 1.595 میلیارد ریال.
در ادبیات اقتصادی کسری بودجه دولت فی‌نفسه امری مزموم نیست، آنچه که کسر بودجه را مزموم می‌کند دلیل ایجاد آن است.
اگر کسری بودجه به دلیل فزونی هزینه‌های جاری باشد کسری بودجه امری مزموم است.
زیرا دولت مجبور است برای مصارف جاری اقدام به استقراض کند، یعنی تعهدات آینده دولت و ملت (مقروض کردن نسل‌های آینده) را در آینده افزایش می‌دهد.
اما اگر کسری بودجه دولت به دلیل مخارج سرمایه‌گذاری باشد، نه تنها امری مزموم نیست بلکه اگر درست و به جا خرج شود، قابل توصیه است.
اقتصاددانان استدلال می‌کنند که چون مخارج سرمایه‌گذاری در زمان حال ظرفیت‌های اقتصادی و در نتیجه درآمدهای آینده را افزایش می‌دهد اگر برای این مخارج مجبور به استقراض باشیم میتوان از محل افزایش درآمدهای آینده تعهدات را بازپرداخت کرد.
نگاهی به کسری بودجه عملیاتی دولت در سال 1383 نشان می‌دهد که فقط 95.082 میلیارد ریال آن مربوط به مخارج سرمایه‌گذاری است و مابقی کسری بودجه مربوط به مخارج جاری و تعهدات دولت است.
از میان اقلام تأمین کننده کسری بودجه ملاحظه میشود که دولت بخشی از درآمد نفت (51.708 میلیارد ریال) و کل استقراض داخلی (فروش اوراق مشارکت)، وام خارجی و وام از نسل‌های آینده (حساب ذخیره ارزی) را صرف کسری ناشی از مصارف جاری و تعهدات سالهای قبل می‌کند.
فرایند تهیه و تصویب بودجه دولت چگونه است؟
مرحله تهیه بودجه با ارسال بخشنامه بودجه برای دستگاههای اجرایی آغاز میشود.
بخشنامه بودجه حاوی سیاست‌های کلی دولت، خط‌مشی‌های لازم در قالب اهداف برنامه توسعه و تعیین سقف کلان بودجه عمومی دولت در قالب اعتبارات جاری و عمرانی است.
همچنین ضوابط مالی ناظر بر تهیه و تنظیم بودجه و دستورالعمل‌های لازم به همراه بخشنامه بودجه برای دستگاههای اجرایی ارسال میشود.
دستگاههای اجرایی ملی و محلی بودجه تهیه شده برمبنای بخشنامه بودجه و ضوابط مالی را پس از مدت مشخص شده برای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ارسال می‌کنند.
در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور بودجه دستگاههای اجرایی در ستادهای چهارگانه[3] براساس ضوابط مالی و دستورالعمل‌ها بررسی و سپس پیش‌نویس مقدماتی بودجه آماده میشود و تقدیم هیأت دولت شود.
پس از بررسی بودجه در هیأت دولت، لایحه بودجه توسط رئیس‌جمهور تقدیم مجلس شورای اسلامی میشود.
پس از تقدیم لایحه بودجه دولت به مجلس، لایحه توسط رئیس مجلس به کمیسیون‌های تخصصی ارجاع و در دسترس همه نمایندگان قرار می‌گیرد.
نمایندگان از این تاریخ ده روز مهلت دارند پیشنهادهای خود را به کمیسیون‌های تخصصی تقدیم کنند.
کمیسیون‌های تخصصی حداکثر ده روز پس از پایان مهلت اخذ پیشنهادهای نمایندگان فرصت دارند نظرات خود را پس از بررسی پیشنهاد نمایندگان به کمیسیون اصلی رسیدگی به لایحه بودجه (کمیسیون تلفیق) تحویل دهند.
کمیسیون تلفیق رسیدگی به لایحه بودجه ترکیبی از دو نفر از اعضای کمیسیون‌های تخصصی به انتخاب همان کمیسیون و کلیه اعضای کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات است.
کمیسیون تلفیق نیز پانزده روز مهلت دارد تا پیشنهادهای کمیسیون‌های تخصصی را بررسی و گزارش خود را تقدیم هیأت رئیسه مجلس کند.
در جلسه علنی مجلس ابتدا کلیات بودجه مورد بحث قرار می‌گیرد.
نمایندگان حداکثر می‌توانند 7 ساعت (5/3ساعت مخالفان و 5/3 ساعت موافقان) درباره کلیات بودجه صحبت کنند.
سپس مخبر کمیسیون تلفیق به مدت یک ساعت و نماینده دولت به مدت دو ساعت از گزارش کمیسیون تلفیق دفاع می‌کنند.
پس از کفایت مذاکرات، درباب کلیات لایحه بودجه رأی‌گیری میشود و در صورت تصویب آن بلافاصله بحث درباره تبصره‌ها (ابتدا تبصره‌های درآمدی و سپس تبصره‌های هزینه‌ای) و ردیف‌ها شروع میشود و تا زمانی که به تصویب برسد جلسات مجلس به صورت دو تا سه نوبت در روز و بدون وقفه (بجز روزهای تعطیل) ادامه می‌یابد.
پس از تصویب لایحه بودجه در مجلس، مصوبه مجلس به شورای نگهبان ارسال میشود.
با تأیید شورای نگهبان، قانون بودجه با امضای رئیس مجلس به ریاست جمهوری جهت ابلاغ به دولت ارسال میشود.
با ابلاغ قانون بودجه به دستگاههای اجرایی، بودجه جنبه اجرایی می‌گیرد.
اصل تعادل بودجه تفکر تعادل بودجه را باید در اندیشه های آقای آدام اسمیت جستجو کرد سه نظریه برای تعادل بودجه اندیشمندان مکتب کلاسیک آدام اسمیت و دیوید ریکارد روژان باتیست پیروان مکتب نهایی در اقتصاد (ماژرینالیستها) 1- مکتب کلاسکیها : معتقد بودند که بودجه دولت نه باید کسری داشته باشد و نه مازاد در نظر او و پیروانش دخل و خرج دولت باید بطور دقیق برابر باشد.
این گروه حامی عدالت و نظم اجتماعی بودند.
بنابر نظریات این گروه، دولت ها فقط باید به حفظ نظم عمومی و برقراری عدالت اجتماعی بپردازند و نباید در سایر کارها دخالت کنند.
از نظر این گروه دخالت دولت را مخالف اصل آزادی فردی و فلسفه اصالت شخصی می دانستند.
2- آدام اسمیت و دیوید ریکاردو دو دانشمند اقتصاد کلاسیک انگلیسی روژان باتیست سه فرانسوی : دخالت دولت را در اداره امور اقتصاد به حداقل می دانستند و در زمان آنها هم حقیقت جز این نبود.
3- پیروان مکتب نهایی در اقتصاد (ماژرینالیستها) : ارزش خدمات دولتی را با فایده نهایی آن برای جامعه می سنجیدند.
و بنابراین کسری بودجه و تامین مالــی آن بصورت وام یا قرضه، تحمیلی بر نـسل آینده محسوب می شود و نمی توان فایده نهایی را از محل این گونه منابع و یا آن را در میان نسل حال و آینده تقسیم کرد.
تعادل بودجه از نظر این گروه همان مفهوم لغوی تعادل یعنی برابری میان درآمدها و هزینه های دولت در یک سال بودجه ای است عدم تعادل در بودجه کسری بودجه مازاد بودجه الف) کسری بودجه : کلاسیک زیاد بودن هزینه ها در مقابل درآمدها به عبارتی افزایش هزینه های عادی دولت در برابر درآمدهای عادی می باشد.
هزینه ها کلاسیک ها وظایف دولت را محدود به 2 وظیفه می دانستند: هزینه های عادی دولت مربوط به انجام این وظایف بود و درآمدهای دولت نیز تنها از طریق دریافت مالیات تامین می گردیدند.
بخاطر محدود بودن وظایف دولت باید مخارج آن محدود باشند در نتیجه حداقل درآمد برای دولت منظور شده باشد.
اعتقاد کلاسیک ها این بود که در صورت کسری بودجه دولـت ها سیاست اوراق قرضـه را پیش می گرفتند و باعث هزینه های اضافی در یکسال می باشد و در سال های بعد که باید اصل و بهره وام های دریافت شده پرداخت شود عاملی برای افزایش هزینه های دولت است.
تفریغ بودجه چیست تعاریف تفریغ بودجه از تفریغ بودجه تعریف قانونی نشده است ولی با توجه به آن چه در قوانین و مقررات و فرهنگ لغات آمده است می توان تعاریف زیر را در مورد تفریغ بودجه عنوان نمود: 1- در فرهنگهای فارسی عمید و معین تفریغ به معنای فارغ ساختن ، پرداخته کردن ، آماده کردن و خالی کردن ظرف آمده و در لغت نامۀ دهخدا تفریغ حساب واریز کردن حساب و فارغ شدن از آن معنی شده است که در عمل نیز تفریغ بودجه چنین کاربردی دارد.
2) تفریغ بودجه نتیجۀ نهایی نظارت بعد از خرج است.
3) تفریغ بودجه یک نوع حسابرسی کلی عملیات مالی دولت است.
4) تفریغ بودجه نشانگر درجۀ تطبیق یا عدم تطابق عملیات انجام شده توسط دولت بر مبنای محاسبات پیش بینی شده است.
5) تفریغ بودجه نظارت قوۀ مقننه نسبت به دخل و خرج کشور است.
6) تفریغ بودجه بررسی سرنوشت هر ریال در آمد کشور در مجرایی که برای خرج آن پیش بینی شده می باشد.
7) مجلس شواری اسلامی برای تأمین نیازهای مردم به عنوان وکیل آنها به دولت مأموریت می دهد قانون بودجۀ کل کشور را مطابق با مقررات مربوط اجراء کند مأمور باید گزارش کارخود را تحت عنوان صورت حساب عملکرد بودجۀ سالانۀ کشور که همان عملکرد مالی دولت است به دیوان محاسبات کشور و هیات وزیران ارسال و دیوان محاسبات نیز به عنوان عامل کنترل کننده مجلس شورای اسلامی گزارش تفریغ بودجه را به مجلس تقدیم کند.
8) تفریغ بودجه آئینۀ تمام نمای تحقق بودجه است.
9)در نهایت می توان تفریغ بودجه را به صورت " عملیاتی " اینگونه تعریف کرد : تفریغ بودجه به فرآیند تسویه بودجه از طریق تطبیق اطلاعات صورتحساب عملکرد تهیه شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی با اطلاعات تهیه شده توسط دیوان محاسبات کشور و تجزیه و تحلیل نتایج حاصل از آن اطلاق می گردد .
بنابراین تعریف ، گزارش تفریغ بودجه به صورت عملیاتی عبارت است از: گزارش یافته های ناشی از فرآیند تسویه بودجه و نظرات دیوان محاسبات کشور در خصوص اجرای بودجه .
مبانی قانونی تفریغ بودجه 1) اصل 55 قانون اساسی: در اصل 55 قانون اساسی آمده است که دیوان محاسبات حسابها و اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجۀ هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تحویل می نماید این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود.
لذا به موجب این اصل تهیۀ گزارش تفریغ بودجه به عهدۀ دیوان محاسبات کشور می باشد .
در حالی که قبل از انقلاب و تصویب قانون اساسی در 1357 تفریغ بودجه در قانون اساسی جایگاهی نداشت و به موجب مواد 78 و 79 قانون م.
ع.
مصوب 1349 وزارت دارایی مکلف بود که لایحۀ تغریغ بودجۀ هر سال مالی را تا پایان آذر ماه سال بعد تهیه و به دیوان ارسال کند و دیوان نیز مکلف بود ظرف سه ماه لایحۀ مزبور را رسیدگی کرده و عین لایحه را همراه نظرات خود به دارایی بر گرداند تا وزارت مزبور ظرف 1 ماه لایحۀ تفریغ بودجه را به مجلس شورای ملی تقدیم داشته و محاسبات یک دورۀ مالی تصفیه و تفریغ می شد اولین لایحۀ تفریغ بودجه در سال 1336 و آخرین آن مربوط به 1352 می باشد.
برخی از علل عدم توجه به تهیۀ تفریغ بودجه در گذشته: الف ) عدم تهیۀ حساب نهایی در بسیاری از وزارتخانه ها و موسسات دولتی بویژه ترازنامه و حساب سود و زیان در شرکتهای دولتی.
ب ) عدم آگاهی و یا بی توجهی به قوانین و مقررات مالی و اهمیت و ارزش آن ج ) انتخاب برخی افراد غیر متخصص و با مدیریت ضعیف در رأس برخی از دستگاههای اجرایی و ذی حسابیها د) گماردن افراد ناوارد در کادر مالی ذیحساب که عملاً قادر به انجام کارهای روزمره نبودند ه ) کمبود کادر دیوان محاسبات در جهت رسیدگی سریع به حسابها و) عدم تهیه و تصویب قانون بودجۀ کل کشور به صورت برنامه ای و منظم که نهایتاً تهیه تفریغ بودجه را با مشکل روبرو می کرد هر چه اعتبارات به صورت ردیفهای عمومی تصویب شود چون بین ده ها دستگاه مختلف توزیع می شود جمع آوری اطلاعات وقت گیر خواهد بود و تأخیر در تهیه گزارش تفریغ بودجه را تشدید می کند ز) وجود قوانین و مقررات متعدد در مصرف اعتبار ح) عدم انعطاف پذیری قانون در مورد تهیه تغریغ بودجه بدین معنی که به دلیل عدم وصول حساب یک ذیحسابی کوچک که در جمع بودجه درصد ناچیزی را شامل می شد تهیۀ تفریغ بودجه به تعویق می افتاد ط) عدم مبادلۀ موافقت نامه ها و تخصیص اعتبار به موقع 2) قانون تفریغ بودجۀ سالهایی پس از انقلاب مصوب 22/4/65 و آیین نامه اجرایی آن مصوب 13/2/66 : قبل از تصویب ق.
م .
ع در شهریور ماه سال 1366 به علت اهمیت گزارش تفریغ بودجه قانون تفریغ بودجۀ سالهای پس از انقلاب در تیر ماه سال 65 به تصویت مجلس رسید هدف از تصویب این قانون تعیین تکلیف تهیه تغریغ بودجه بود و خون تازه ای در رگ خشکیدۀ تغریغ بودجه که از سال 1352 تهیه آن تعطیل شده بود دمیده شد در قانون فوق الذکر نحوۀ تهیه گزارش تغریغ بودجه برای سالهای 1361 به بعد تعیین گردید و سالهای قبل از سال 1361 فراموش شده و مقرر شد دولت و دیوان محاسبات برای به هنگام نمودن گزارش تفریغ بودجه از سال 1361 به بعد با هر تعداد دستگاههایی که حساب نهایی و صورتهای مالی خود را تنظیم نموده اند صورت حساب عملکرد سالانه و گزارش تغریغ بودجه تهیه شود گزارش جامع و کامل تغریغ بودجه در صورتی امکان دارد که حساب دستگاههای اجرایی به موقع تهیه و به مراجع ذیربط ارسال گردد مادۀ 2 ق.
تغریغ بودجۀ سالهای پس از انقلاب تاکید بر به هنگام نمودن حسابها در این ماده وزارتخانه ها و موسسات دولتی مکلف گردیدند که صورت حساب دریافت و پرداخت هر ماه را تا آخر ماه بعد و حساب نهایی هر سال را حداکثر تا پایان خرداد ماه سال بعد و شرکتهای دولتی مکلف گردیدند که صورت حساب دریافت و پرداخت هر ماه را تا آخر ماه بعد و حساب نهایی هر سال را حداکثر تا پایان خرداد ماه سال بعد و شرکتهای دولتی ، نهادهای انقلاب اسلامی و سایر دستگاههایی که به نحوی از انحاء از بودجۀ کل کشور استفاده می کنند طبق مقررات و در غیر این صورت حساب نهایی هر سال حداکثر تا پایان تیرماه سال بعد به دارایی تسلیم و مراتب را به دیوان اعلام نماید.
طبق مادۀ 6 قانون تغریغ بودجۀ سالهای پس از انقلاب دیوان مکلف شد مطابق اصل 55 ق.
اساسی با بررسی حسابها و اسناد و مدارک و تطبیق با صورت حساب عملکرد سالانۀ بودجۀ کل کشور نسبت به تهیۀ تغریغ بودجۀ سالانه اقدام و هر سال گزارش تغریغ بودجۀ سال قبل را به انضمام نظرات خود به مجلس تسلیم و هر نوع تخلف از مقررات ق .
ت .
ب .
س .
پ از انقلاب را رسیدگی و به هیاتهای مستشاری ارجاع نمایند.
3) ق .
ع مصوب 1/6/66 : طبق مادۀ 103 ق .
ع گزارش صورت حساب عملکرد هر سال مالی باید توسط وزارت دارایی حداکثر تا پایان آذر ماه سال بعد متضمن صورت ارقام قطعی در آمدهای وصول شده و هزینه های انجام یافته طبق تقسیمات و عناوین درآمد و سایر منابع تأمین اعتبار و اعتبارات مندرج در قانون بودجۀ سال مربوط تسهیه شده و همراه با صورت گردش نقدی خزانه حاوی صورت حسابهای دریافتهای خزانه و پرداختهای خزانه به طور همزمان یک نسخه به دیوان محاسبات کشور و یک نسخه به هیات وزیران تسلیم نماید.
دیوان محاسبات به موجب مادۀ 104 قانون مذکور مکلف است مطابق اصل 55 ق .
اساسی با بررسی حسابها و اسناد و مدارک و تطبیق با صورت حساب عملکرد سالانه بودجۀ کل کشور نسبت به تهیۀ تغریغ بودجۀ سالانه اقدام و هر سال گزارش تغریغ بودجۀ سال قبل را به انضمام نظرات خود به مجلس تقدیم و هر نوع تخلف از ق .
م.
ع را رسیدگی و به هیاتهای مستشاری ارجاع نماید.