دانلود تحقیق صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری

چکیده دیوان عدالت اداری وظیفه خطیر رسیدگی به شکایات و تظلمات مردم مورد تصمیمات و اعمال سازمان‌های اداری و دولتی را به عهده دارد.

با توجه به تأسیس این نهاد پس از پیروزی انقلاب و نوپا بودن آن، در سال‌های اخیر در مورد صلاحیت و حدود اختیارات دیوان در رابطه با ارکان دعوا مناقشاتی صورت گرفته است.

در این مقاله با بررسی اصول قانون اساسیِ ناظر به دیوان عدالت اداری، قانون دیوان و برخی آرای صادره از آن و تحلیل آنها صلاحیت دیوان در رابطه با خواهان، خوانده و موضوع دعوا در کانون بحث قرار گرفته است.

در پایان مقاله به چگونگی تقسیم این صلاحیت‌ها و اختیارات بین بخش‌ها و ارکان مختلف دیوان اشاره شده است.

کلید واژه‌ها: صلاحیت، حدود اختیارات، عدالت اداری، دیوان عدالت اداری، نظارت قضایی مقدمه فصل دوم قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 صلاحیت و حدود اختیارات دیوان را در 7 ماده بیان کرده است.

مهم‌ترین آنها مواد 13 و 19 می‌باشد که به ترتیب صلاحیت و حدود اختیارات شعب1 و هیئت عمومی دیوان را بیان می‌کند.

طبق ماده 13 صلاحیت و حدود اختیارات شعب دیوان عدالت اداری به قرار زیر است: 1.

رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: الف.

تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها؛ ب.

تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند(الف) در امور راجع به وظایف آنها؛ 2.

رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاه‌های اداری، هیئت‌های بازرسی و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، شورای کارگاه، هیئت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده 100 قانون شهرداری‌ها، کمیسیون موضوع ماده (56) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و منابع طبیعی و اصلاحات بعدی آن منحصراً از حیث نقض قوانین و مقرّرات یا مخالفت با آنها؛ 3.

رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (الف) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است، اعم از لشکری و کشوری، از حیث تضییع حقوق استخدامی.

همچنین بر اساس ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری، صلاحیت و حدود اختیارات هیئت عمومی دیوان عبارت است از: 1.

رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقرّرات دولتی و شهرداری‌ها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص...؛ 2.

صدور رأی وحدت رویه در مورد آراء متناقض صادره از شعب دیوان؛ 3.

صدور رأی وحدت رویه در صورتی که نسبت به موضوع واحد، آراء مشابه متعدد صادر شده باشد.

درباره صلاحیت و حدود اختیارات دیوان ابهامات و پرسش‌هایی وجود دارد.

شاکی یا خواهان در دیوان کیست؟

آیا فقط مردم حق دادخواهی در دیوان دارند یا نهادها و سازمان‌ها نیز می‌توانند طرح دعوا کنند؟

خوانده یا مشتکی‌عنه آیا باید سامان دولتی باشد یا سازمان‌های عمومی غیردولتی نیز می‌توانند طرف دعوا واقع شوند؟

و اگر خوانده سازمان دولتی است آیا منحصر در نهادهای اجرایی و قوه مجریه است یا نهادهای تقنینی و قضایی را نیز دربر می‌گیرد؟

سرانجام اینکه دیوان چه نوع دعاوی را مورد رسیدگی قرار می‌دهد؟

اینها سؤالاتی است که در این نوشتار بررسی شده است.

در این مقاله، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان را از دو منظر بررسی کرده‌ایم: یکی از منظر ارکان دعوا (خواهان، خوانده و نوع دعوای قابل طرح) و دیگری از منظر چگونگی تقسیم صلاحیت و اختیارات بین ارکان دیوان.

صلاحیت دیوان از نظر ارکان دعوا الف.

صلاحیت دیوان از حیث شاکی (خواهان) اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی می‏گوید: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم...

دیوانی به نام دیوان عدالت اداری...

تأسیس می‏گردد...

.» این اصل، شاکی2 یا خواهان در دیوان عدالت را «مردم» دانسته است.

این واژه مبهم است و برای فهم مرادقانون‌گذار باید به قانون عادی مراجعه کرد.

ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری در بیان صلاحیت دیوان از حیث خواهان و شاکی می‏گوید: «صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است: رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از...

.» بر اساس این عبارت، خواهان یا شاکی در دیوان «اشخاص حقیقی یا حقوقی»‌اند.

این عبارت نیز ابهام را مرتفع نمی‏سازد؛ زیرا این سؤال وجود دارد که مقصود از آن صرفاً «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» است یا «اشخاص حقوقی حقوق عمومی» را نیز شامل می‌شود.

«در مورد مشخصات حقوقی خواهان در دیوان عدالت اداری دو نظریه متفاوت وجود دارد: 1.

نظریه صلاحیت مطلق دیوان در رابطه با شاکی؛ 2.

نظریه اختصاص جایگاه شاکی به مردم.»3 در ادامه بحث پس از بررسی دلایل این دو نظریه ، به نظریه مطلوب که در واقع جمع بین دو نظر اول و دوم است، اشاره خواهیم کرد.4 نظریه اول: نظریه صلاحیت مطلق دیوان در رابطه با شاکی (خواهان) طرفداران این نظریه بر این اعتقادند که عبارت «مردم» در اصل 173 قانون اساسی بدون قید حصر در برگیرنده همه اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی، اعم از اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و حقوق عمومی، است.

طرفداران این نظریه برای اثبات ادعای خود ادله زیر را اقامه می‌کنند: 1.

هرچند اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقام شاکی در دعاوی داخل در صلاحیت دیوان را «مردم» دانسته است، در قسمت آخر همان اصل، حدود اختیار و نحوه عمل دیوان به حکم قانون عادی منوط شده است.

بر همین اساس، ماده 13 و 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، «اشخاص حقیقی و حقوقی» را در مقام شاکی در دیوان شناخته است.

2.

اطلاق عبارت «اشخاص حقوقی» در بند یک ماده 13 و ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری ایجاب می‏کند که دیوان را در رسیدگی به شکایات اشخاص حقوقی حقوق عمومی صالح بدانیم.

3.

طبق اصل 170 قانون اساسی «هرکس» می‌تواند ابطال آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌هایی را که با احکام اسلامی و با قوانین مغایرت داشته باشد، از دیوان تقاضا کند.

همچنین ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1360 بدون ذکر خصوصیات شاکی(خواهان) مقرر می‌داشت که «در اجرای اصل 170 قانون اساسی، دیوان عدالت اداری موظف است چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی با مقرّرات اسلامی مطرح گردید...

.» در ماده مذکور، عبارت «چنانچه شکایتی...مطرح گردید...» بر حصر شاکی دلالت ندارد و طرح شکایت می‌تواند از سوی مردم یا واحدهای دولتی و غیره صورت گیرد.

نظریه دوم: نظریه اختصاص جایگاه شاکی به «مردم» به باور طرفداران، این نظریه طرف شاکی در دیوان عدالت اداری، «مردم» یا «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» است.

اینان برای اثبات نظریه خود، دلیل‌های زیر را اقامه می‌کنند: 1.

در تفسیر قوانین، شناختن قصد و نیت قانون‌گذار بسیار حائز اهمیت است.

این برداشت که شاکی می‌تواند شخص حقوقی حقوق عمومی باشد با قصد و غرض قانون‌گذار ناسازگار به نظر می‏رسد؛ زیرا نیت قانون‌گذار از تدوین اصل 173 قانون اساسی، جلوگیری از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است.5 وانگهی عرف در مورد اشخاص حقوقی حقوق عمومی، لفظ مردم را به کار نمی‏برد.

به عنوان یک مرجع قضایی اختصاصی، صلاحیت دیوان محدود به حدودی است که قانون‌گذار تعیین کرده است.

بر این اساس، رسیدگی به دعاوی واحدهای دولتی بر ضد یکدیگر را نمی‌توان در صلاحیت دیوان دانست؛ زیرا حل اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی، به ترتیبی که «آیین‌نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی از طریق سازوکارهای داخلی قوه مجریه» در تاریخ 26/12/86 مقرر کرده است، صورت می‌گیرد.بنابراین، رسیدگی به اختلافات بین دستگاه‏های اجرایی و اداری در صلاحیت دیوان نیست.

به عبارت دیگر، هرگاه دو طرف دعوی، اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشند، رسیدگی به این دعوی از صلاحیت دیوان خارج است.

اینکه بند 1 ماده 13 و ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری، عبارت «اشخاص حقوقی» را بدون ذکر وصف «حقوق خصوصی» آورده بدین دلیل بوده است که در مقدمه قانون دیوان عدالت اداری به اصل 173 قانون اساسی استناد شده و اصل مذکور از صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات مردم از مأموران و واحدها و آیین‌نامه‌های دولتی حکایت می‌کند.

به تعبیر دیگر منظور از اشخاص حقوقی در ماده 13 و 19 به قرینه لفظ مردم در اصل 173، اشخاص حقوقی حقوق خصوصی است.

4.

رأی وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های 37، 38، 39 در تاریخ 10/7/68 مؤید همین برداشت است.

این رأی می‏گوید:نظر به اینکه در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، منظور از تأسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدهای دولتی تصریح گردیده، و با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم، واحدهای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می‏شود...

.7طبق این نظریه روشن شد که خواهان یا شاکی در دیوان عدالت اداری، مردم‌اند؛ یعنی «اشخاص حقیقی» و «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی.» نظریه سوم: جمع بین نظریه اول و دوم روشن است نظریه اول، که دیوان عدالت اداری را برای رسیدگی به دعاوی بر ضد دولت از طرف هر شخصی، اعم از حقیقی و حقوقی (حقوق عمومی و خصوصی)، به صورت مطلق صالح می‌داند و به بیان دیگر، شکایت دعاوی دستگاه‌های دولتی بر ضد دولت را به صورت مطلق در دیوان می‌پذیرد، قابل قبول نیست.

از سوی دیگر، نظریه دوم که به هیچ وجه دعاوی دستگاه‌های دولتی را در دیوان نمی‌پذیرد نیز محل اشکال است.به‌رغم رویه غالب دیوان عدالت اداری، مبنی بر پذیرش شکایات «اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» به عنوان «خوانده» باید خاطرنشان ساخت که دیوان مذکور در مواردی چند از رأی وحدت رویه خود عدول کرده و شکایات برخی از «اشخاص حقوقی حقوق عمومی» یا به عبارت دیگر، واحدهای دولتی را نیز پذیرفته است.8 در اینجا این سؤال مطرح می‌شود که چرا دیوان این موارد را پذیرفته است و به تعبیر دیگر، ملاک پذیرش شکایت واحدهای دولتی در دیوان عدالت اداری چیست؟برخی نویسندگان معتقدند: «دیوان عدالت اداری در مواردی که دستگاه‌های دولتی در مقام اعمال «حاکمیت» نبوده و صرفاً در مقام اعمال «تصدی» بوده‌اند، به شکایت این واحدهای دولتی رسیدگی کرده است.»9 مانند قبول شکایات ادارات کل حج و اوقاف توسط هیئت عمومی دیوان.

این هیئت در دادنامه 155 مورخ 25/7/71 خود اعلام می‌دارد:هرچند سازمان اوقاف در عداد واحدهای دولتی قرار دارد و مطابق رأی شماره 37، 38 و 39 مورخ 10/7/68 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام ایجاد وحدت رویه صادر شده، رسیدگی به شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتی از قلمرو صلاحیت دیوان خارج است، لیکن حکم مذکور ناظر به مواردی است که واحد دولتی بالأصاله و در مقام حفظ حقوق دولت مبادرت به تقدیم دادخواست کند.

در حالی که، به موجب احکام و مقرّرات قانون مدنی در باب ماهیت حقوقی عقد وقف و نتایج و آثار مترتب برآن، مال موقوفه متعلق حق دولت نیست و درآمد و عوائد آن جزو بودجه عمومی دولت محسوب نمی‌شود و سازمان اوقاف در اداره امور موقوفات در واقع و نفس‌الامر مجری نیات و اهداف واقف و حافظ منافع و حقوق موقوف علیهم است و به نیابت و نمایندگی قانونی آنان عهده‌دار تولیت و اداره امور موقوفات می‌باشد و به تبع در صورت تضییع حقوق آنها، می‌تواند به نمایندگی قانونی موقوف علیهم حسب مورد به مراجع قضایی و از جمله دیوان عدالت اداری شکایت کند...

.10 رأی مذکور در جای خود از آرای جالب و درخشان دیوان عدالت اداری محسوب می‌گردد که می‌تواند در ایجاد رویه قضایی مؤثر باشد، اما ملاکِ «در مقام اعمال تصدی بودن»، نمی‌تواند تمام موارد پذیرش شکایات واحدهای دولتی در دیوان را توجیه سازد.

در بسیاری از موارد دیوان شکایات و دادخواست‌های واحدهای دولتی را در غیر حالت مذکور نیز پذیرفته است که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: دیوان عدالت اداری در طی دادنامه 42 به تاریخ 26/2/77 به شکایت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به خواسته ابطال یک بند از آیین‌نامه اجرایی قانون بودجه سال 76 و طی دادنامه 194 به تاریخ 20/6/79 به شکایت شرکت سهامی آب منطقه‌ای یزد به خواسته ابطال دستورالعمل اداره کل نظارت و تنظیم روابط کار وزارت کار و طی دادنامه 364 به تاریخ 19/10/80 به شکایت دفتر حقوقی وزارت راه و ترابری به خواسته ابطال بخش‌نامه وزارت کار و امور اجتماعی و طی دادنامه 309 به تاریخ 1/8/78 به شکایت سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی به خواسته ابطال بخشنامه وزارت کار و امور اجتماعی و طی دادنامه 22 به تاریخ 11/2/78 به شکایت سازمان صدا و سیما به خواسته ابطال مصوبه شورای عالی اداری رسیدگی کرده است.11 به نظر می‌رسد، با توجه به مطالب پیش‌گفته و دقت در آرای دیوان بتوان گفت که دیوان در دو مورد به شکایت واحدهای دولتی رسیدگی می‌کند: 1.

در خصوص دعاوی موضوع ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری که تقاضای ابطال آیین‌نامه‌ها و مقرّرات دولتی است و در هیئت عمومی دیوان مطرح می‌شود.

این تقاضا طبق ذیل اصل 170 قانون اساسی که بیان می‌دارد: «...

هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقرّرات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند»، می‌تواند از طرف واحدهای دولتی نیز طرح شود و اطلاق عبارت «هرکس» دستگاه‌های دولتی را نیز دربر می‌گیرد.

عبارت «...

جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتی...» در دادنامه مذکور (دادنامه 155) نیز شاهد و مؤید این مطلب است.

1.

در خصوص دعاوی موضوع ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، باید در مورد هر بند آن جداگانه بحث کرد.

با دقت در قانون دیوان عدالت اداری ملاحظه می‌شود که رسیدگی به شکایات و تظلمات اشخاص حقیقی یا حقوقی ـ که طبق رأی وحدت رویه 37، 38 و 39 مورخ 10/7/68 هیئت عمومی دیوان، باید شخص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی باشد ـ از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأموران آنها موضوع بند 1 ماده 13 قانون، به این دلیل است که اشخاص مزبور جدا و مستقل از حاکمیت‌اند و برای جلوگیری از اینکه با اعمال حاکمیت دولت ستمی بر آنها وارد شود قانون‌گذار شکایت آنها را از دولت پذیرفته است.

اما دستگاه‌های دولتی بخشی از حاکمیت موجود در هر جامعه‌اند و در این موضع نیستند که از تصمیمات و اقدامات دولت متضرر گردند.

بنابراین شکایت واحدهای دولتی تا زمانی که از این منظر و حیث باشد پذیرفته نمی‌شود، مگر آنکه واحد دولتی از حیث دیگری اقامه دعوا کنند، مانند دعوای اداره کل اوقاف به عنوان متولی وقف از طرف اشخاص خصوصی.

اما در خصوص بند 2 ماده 13 به نظر می‌رسد، زمانی که دستگاه دولتی از آرا و تصمیمات قطعی دادگاه‌های اداری و هیئت‌های تشخیص و حل اختلاف (به طور کلی مراجع موضوع بند 2 ماده 13 قانون دیوان) شکایت می‌کند.

به عنوان یکی از طرفین دعوا در دیوان طرح دعوا می‌کند نه به اعتبار دولت بودن.

بنابراین، دستگاه‌های دولتی که بر ضد آرای قطعی مراجع موضوع بند 2 ماده 13 در دیوان طرح دعوا می‌کنند، اعتبار یکی از اصحاب دعوا شکایت می‌کنند نه به اعتبار دولت، و در موضع اعمال حاکمیت نیستند.

با این تفسیر، شرکت‌های دولتی می‌توانند بر ضد مراجع حل اختلاف مالیاتی به عنوان مؤدی مالیاتی شکایت کنند.

شکایت اشخاص حقوقی حقوق عمومی از این نظر در موارد بند 1 ماده 13 قانون دیوان پذیرفته نمی‌شود؛ زیرا آنها جزئی از حاکمیت بوده‌اند و از امتیاز حاکمیت برخوردارند.

اما در موارد بند 2 همان ماده یعنی بر ضد آرای مراجع شبه قضایی از این امتیاز استفاده نمی‌کنند.

ماهیت اموری که موضوع بند 1 ماده 13 قانون دیوان است، با اموری که موضوع بند 2 همان ماده است متفاوت است.

تصمیماتی که طبق بند 1 می‌تواند موضوع شکایت قرار گیرد ماهیتی اداری دارد و تصمیمی یک‌جانبه و لازم‌الاجراست که توسط دولت به اعتبار حق حاکمیت اتخاذ می‌شود.

اما ماهیت تصمیماتی که مراجع موضوع بند 2 اتخاذ می‌کنند، قضایی است؛ یعنی یک نوع عمل قضایی و در جهت احقاق حق و فصل خصومت است.

دولت در هنگام اتخاذ تصمیمات موضوع بند 1 اعمال حاکمیت می‌کند.

ولی در مورد بند 2 نخست به عنوان یکی از اصحاب دعوا به مانند سایرین حضور می‌یابد و بعد از حق قانونی خود در جهت اعتراض و احقاق حق استفاده می‌کند.12اگرچه با تحلیل مذکور می‌توانیم این نظر را تقویت کنیم که واحدهای دولتی در موارد موضوع بند 2 ماده 13 می‌توانند در دیوان عدالت اداری دعوا اقامه نمایند، اما رویه دیوان عدالت اداری و رأی وحدت رویه دیوان عالی کشور خلاف آن را تأیید می‌کند.

در سال 1372 بانک ملی ایران، با اعلام نیاز نداشتن به چند نفر از محافظان شعب خود به خدمت آنها خاتمه می‌دهد.

اینان به مراجع حل اختلاف بین کارگر و کارفرما شکایت می‌برند و در نهایت، بر ضد بانک ملی حکم صادر می‌شود.

بانک ملی درباره رأی صادرشده، به دادگاه حقوقی اعتراض می‌برد.

دادگاه سرانجام قرار عدم صلاحیت خویش را به شایستگی دیوان عدالت صادر و به دیوان عالی کشور ارسال می‌کند.

دیوان عالی کشور پرونده را به دیوان عدالت ارجاع می‌دهد.

پرونده در شعبه اول دیوان عدالت اداری مطرح می‌شود و شعبه دیوان با این استدلال که شاکی از سازمان‌های دولتی است و رسیدگی به آن از حدود صلاحیت و اختیارات دیوان خارج است، قرار عدم صلاحیت صادر می‌کند و پس از حدوث اختلاف در صلاحیتِ مرجع رسیدگی کننده، پرونده به دیوان عالی کشور ارسال می‌شود و شعبه 24 دیوان چنین رأی می‌دهد: بانک ملی ایران، همان‌طور که از نامش پیداست، جزئی از اجزاء دولت محسوب نمی‌گردد و شرکت دولتی نیز نمی‌باشد.

بنابراین رسیدگی به این پرونده در صلاحیت دیوان عدالت اداری تشخیص و ضمن فسخ قرار عدم صلاحیت دیوان مذکور مقرر می‌دارد پرونده اعاده شود.در پرونده مشابه دیگری که خواهان نیز بانک ملی ایران (شعبه بروجرد) است، همین مراحل طی می‌شود تا برای رفع اختلاف به شعبه اول دیوان عالی کشور ارجاع می‌شود و شعبه مذکور برخلاف شعبه 24 چنین رأی می‌دهد: نظر به اینکه خواهان دعوا (بانک ملی ایران) از جمله شرکت‌های دولتی و خوانده دعوا نیز مرجعی دولتی است، لذا ...

قرار عدم صلاحیت صادره از شعبه اول دیوان عدالت اداری را صحیح و منطبق با موازین قانونی تشخیص و با فسخ قرار عدم صلاحیت صادره از دادگاه حقوقی یک بروجرد حل اختلاف می‌گردد.

پرونده جهت رسیدگی ماهوی به دادگاه حقوقی یک بروجرد ارسال شود.

هیئت عمومی دیوان عالی کشور در مقام ایجاد وحدت رویه رأی شماره 602 را به تاریخ 26/10/1374 به این قرار صادر کرده است:حدود صلاحیت و اختیارات دیوان عدالت اداری که بر اساس اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تشکیل گردیده است، در ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1360 (ماده 13 قانون جدید) معین و مشخص شده و مبتنی بر رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی و یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی، اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و نیز تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مزبور در امور راجع به وظایف آنهاست.

و به صراحت مواد 4 و 5 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366 و تبصره ذیل ماده 5 قانون مزبور و قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب 19/ 4/ 1373 و قانون ملی شدن بانک‌ها و نحوه اداره امور بانک‌ها و متمم آن مصوب شورای انقلاب، بانک ملی شرکتی دولتی محسوب و واجد شخصیت حقوقی مستقل است.

با این وصف، شکایت آن نسبت به آراء صادره از هیئت‌های حل اختلاف مستقر در وزارت کار و امور اجتماعی موضوع ماده 159 قانون کار مصوب سال 1369 قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست.13 ـ بر اساس این رأی وحدت رویه، اعتراضات بر ضد آرای قطعی مراجع شبه قضایی اداری اگر از طرف مردم باشد قابل طرح در دیوان خواهد بود و اگر معترض بر این آرا سازمان و واحد دولتی باشد مرجع رسیدگی‌کننده دادگاه‌های عمومی خواهند بود.اگر بپذیریم که هر دو مرجع یعنی دادگاه‌های عمومی و دیوان عدالت اداری می‌توانند به شکایات مربوط به آراء مراجع شبه قضایی رسیدگی کنند، چنانچه اختلاف رأی و رویه در یک مورد مشابه پیش آید چه مرجعی می‌تواند رفع اختلاف کند و وحدت رویه ایجاد کند؟

با توجه به اینکه آراء وحدت رویه جهت جلوگیری از تشتت و اختلاف رویه و آراء محاکم صادر می‌شود، آیا رأی وحدت رویه شماره 602 دیوان عالی کشور نقض غرض نیست؟

با توجه به آنچه گفته شد، اصولاً رسیدگی به شکایات علیه مراجع شبه قضایی صرف‌نظر از اینکه شاکی دستگاه دولتی باشد یا اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی، باید در دیوان عدالت اداری صورت گیرد.

لذا رأی وحدت رویه فوق که طبق آن چنانچه شاکی در این گونه موارد دستگاه دولتی باشد باید در دادگاه عمومی طرح دعوا کند، خلاف اصول و مشکل آفرین است.14 در مورد بند 3 ماده 13 قانون دیوان نیز شاکی به صراحت معین شده است و ابهامی وجود ندارد که به طور قطعی واحدها و سازمان‌های دولتی نمی‌توانند مصداق آن باشند.بنابراین، از مجموع آنچه گفته شد، می‌توان نتیجه گرفت: براساس رویه‌ها و آرای فعلی، واحدهای دولتی فقط در موارد موضوع ماده 19 به طور مطلق و در موارد موضوع بند 1 ماده 13 مشروط به آنکه در مقام حاکمیت نباشند می‌توانند در دیوان عدالت اداری دعوا اقامه کنند.

ب.

صلاحیت دیوان در رابطه با «خوانده» از اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی برمی‌آید «خوانده» در دعوایی که دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی آن را دارد، «مأمور دولتی» و «واحد دولتی» است.

این اصل می‏گوید: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‏نامه‏های دولتی و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظررئیس قوه قضائیه تأسیس می‏گردد.» نکته در خور بحث در این اصل آن است که آیا مقصود از «دولتی» قوه مجریه است یا سایر قوا را نیز در بر می‌گیرد.

از سوی دیگر، در قانون عادی محدوده صلاحیت دیوان از جهت «خوانده» وسیع‌تر شده و شکایت از شهرداری‌ها و برخی مؤسسات عمومی غیردولتی نیز اضافه شده است.

آیا می‌توان گفت شکایت از مؤسسات عمومی غیردولتی نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است؟

در ادامه، بحث را در این دو موضوع پی می‌گیریم.

مأمورین و واحدهای دولتی نکته مهم در این‌باره آن است که مأمور یا واحد دولتی به چه کسی و چه چیزی گفته می‏شود.

آیا مقصود صرفاً مأموران و واحدهای قوه مجریه‏اند یا مأموران و واحدهای قوه قضائیه و مقننه را نیز شامل می‏شود؟

برای تبیین مفهوم این عبارت لازم است توجه شود که واژه «دولت» معمولاً در سه معنا کاربرد دارد: دولت ـ کشور، مجموعه قوای حکومتی، قوه مجریه.15مقصود از واژه «دولت»، در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی کدام معنای ذکر شده است؟

درباره صلاحیت دیوان عدالت اداری نسبت به مشتکی‌عنه (خوانده) دولتی دو نظریه طرح شده است: نظریه اول: حصر مصادیق واحدهای دولتی به دستگاه‌های قوه مجریه براساس این نظریه، دیوان عدالت اداری منحصراً مرجع رسیدگی به شکایات از اعمال و مقرّرات قوه مجریه است و منظور از واحدهای دولتی، سازمان‌های اجرایی و اداری قوه مجریه است.

طرفداران این نظریه، برای اثبات ادعای خود، دلیل‌های زیر را اقامه می‌کنند: 1.

از بررسی اصول قانون اساسی به دست می‌آید که مقصود از «دولتی»، قوه مجریه است.

قانون‌گذار در اصل یکصد و هفتاد و سوم، مأمورین و واحدها را به کلمه آیین‏نامه‏ها عطف کرده است.

اگر معلوم شود که مقصود از «آیین‏نامه‏های دولتی» چیست، می‏توان به قرینه عطف، مفهوم مأمورین و واحدهای دولتی را نیز معلوم نمود.ظاهراً مقصود از «آیین‌نامه‏های دولتی»، در اصل یکصد و هفتاد و سوم، همان است که در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی آمده است.

موضوع اصل مذکور، مصوّبات قوه مجریه است.

علاوه بر اصل ذکرشده، در اصل یکصد و هفتادم، آیین‌نامه‏های دولتی، معادل مصوّبات قوه مجریه گرفته شده است.

این اصل می‏گوید:قضات دادگاه‌ها مکلف‌اند از اجرای تصویب‌نامه‏ها و آیین‌نامه‏های دولتی که مخالف با قوانین و مقرّرات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند.

هرکس می‏تواند ابطال این‌گونه مقرّرات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.

با توجه به آنچه بیان شد، مقصود از آیین‌نامه‏های دولتی در اصل یکصد و هفتاد و سوم، به قرینه اصول یکصد و سی و هشتم و یکصد و هفتادم، مصوّبات قوه مجریه است و چون عبارت مذکور عطف به عبارت «مأمورین یا واحدها» شده است، منظور از مأمورین یا واحدهای دولتی نیز، مأمورین و واحدهای قوه مجریه‌اند.

نتیجه اینکه از نظر قانون اساسی، خوانده در دعاوی مطرح شده در دیوان عدالت اداری، مأموران و واحدهای قوه مجریه‌اند.16 2.

ممکن است کسی در ردّ این نظریه بگوید «آنچه به عنوان صلاحیت‌ها و اختیارات دیوان عدالت اداری در اصل یکصد و هفتاد و سوم آمده، حداقل‌ها محسوب می‏شود.

قانون‌گذار تعیین حدود اختیار این دیوان را به قانون عادی احاله کرده است».

ذیل اصل مذکور می‏گوید: حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‏کند.

بنابراین، شایسته است این موضوع را در قانون دیوان عدالت اداری مورد مطالعه قرار دهیم.»17 در این خصوص باید گفت مقصود از «دولت» در قانون دیوان عدالت اداری نیز، همان قوه مجریه است.

ماده 25 قانون سابق دیوان عدالت اداری، واژه «دولت» را معادل قوه مجریه گرفته بود.

در بخشی از این ماده آمده بود:در اجرای اصل 170 قانون اساسی، دیوان عدالت اداری موظف است چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویب‌نامه‌ها و یا آیین‌نامه‌های دولتی با مقرّرات اسلامی مطرح گردید...

و چنانچه شکایت مبنی بر مخالفت آنها با قوانین و یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه بود، شکایت را در هیئت عمومی دیوان مطرح نماید...

.

تبصره 2 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، تصمیمات و آرای محاکم قضایی دادگستری، نظامی و انتظامی را قابل طرح در دیوان عدالت اداری ندانسته است.

همچنین تبصره ماده 19 قانون جدید می‌گوید تصمیمات قضایی قوه قضائیه قابل شکایت در دیوان نیست.

دستگاه قانون‌گذاری و قضایی را نمی‌توان عرفاً از مصادیق واحدهای اداری و اجرایی دانست و اصولاً بررسی وظایف و اختیارات قوای مقننه و قضائیه در مباحث حقوق اداری ـ که موضوع قانون دیوان عدالت اداری است ـ نمی‌گنجد.

لذا مقصود قانون‌گذار از دولت و واحدهای دولتی دستگاه‌های اجرایی قوه مجریه است.18بنابراین، بر اساس این نظر، دیوان صلاحیت رسیدگی به دعاوی مردم علیه دستگاه‏های قضایی و تقنینی را ندارد.

نظریه دوم: گسترش مصادیق واحدهای دولتی به کلیه واحدهای قوای سه‌گانه براساس این نظریه، آن دسته از اعمال قوای مقننه و قضاییه که خارج از امور قانون گذاری و قضایی هستند، اعمال اجرایی و اداری محسوب می‌شوند و به تبع آن از مقرّرات حقوق اداری پیروی می‌کنند.

از آنجا که در ماهیت اقدامات اداری دستگاه قانون‌گذاری و قضایی و اقدامات اداری قوه مجریه تفاوتی وجود ندارد، لذا مقرّراتی که مجلس شورای اسلامی و یا قوه قضائیه تحت عناوین آیین‌نامه، تصویب‌نامه و غیره صادر می‌کند، مقرّرات دولتی محسوب می‌شوند و به همین دلیل نیز در صورت مغایرت با موازین اسلامی یا مخالفت با قانون، قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری می‌باشند.»19 معتقدان به این نظریه علاوه بر بیان فوق شواهد و دلایل دیگری نیز بیان کرده‌اند: 1.

«آنچه در ماده 25 قانون سابق آمده است، نافی صلاحیت‌های دیگر دیوان در خصوص رسیدگی به آیین‏نامه‏های دستگاه‏های تقنینی و قضایی نمی‏باشد.

علاوه بر آن، این دلیل اخص از مدعاست؛ زیرا بحث در مأمورین، واحدها و آیین‌نامه‏های دولتی است.

در حالی که موضوع ماده 25 فقط آیین‌نامه‏های دولتی است.

به عبارت دیگر، ماده 25 سابق حداکثر می‏فهماند که مقصود از آیین‌نامه‏های دولتی، آیین‌نامه‏های قوه مجریه است.

اما در مورد مأمورین و واحدهای دولتی، ماده مذکور ساکت است.»20 2.

اما در مورد تبصره 2 ماده 13 می‏توان گفت مقصود از «تصمیمات و آرای دادگاه‏ها و سایر مراجع قضایی دادگستری و...» تصمیمات قضایی است که در این صورت، تصمیمات اداری و اجرایی محاکم، داخل در صلاحیت دیوان.21 شاهد مدعا تبصره ماده 19 است که تصمیمات قضایی را خارج از شمول دیوان در نظر گرفته است.

مفهوم مخالف تبصره این است که تصمیمات و اقدامات اداری و اجرایی قابل رسیدگی در دیوان است.

فلسفه وجودی تشکیل دیوان عدالت، رسیدگی به شکایت مردم از دولت است.

به قرینه تقابل مردم و دولت، می‏توان چنین گفت که مقصود از دولت همه کسانی‏اند که در مقابل مردم قرار دارند؛ یعنی طبقه حکومت‌کنندگان که شامل قوای مجریه، قضائیه و مقننه و نیز تمام واحدها و مؤسسات وابسته خواهد بود.

دیوان عدالت اداری در عمل نیز به شکایات مردم از تصمیمات اداری و آیین‌نامه‏ها و بخش‌نامه‏های دستگاه قضایی رسیدگی کرده است.

در این‌باره می‏توان به آرای شماره 46، 47 و 48 مورخ 16/3/1367 دیوان، در اعتراض مردم به بخش‌نامه شماره 15593/1 مورخ 29/3/1362 شورای عالی قضایی اشاره کرد.22بنابراین، با توجه به قانون دیوان عدالت اداری، این دیوان صلاحیت رسیدگی به اعتراضات و شکایات مردم از دستگاه‏های اجرایی، قضایی و تقنینی را دارد.با توجه به اختلاف‌نظرهای موجود درباره صلاحیت دیوان در خصوص «خوانده»، رئیس قوه قضائیه طی نامه‌ای در تاریخ 2/8/83 از شورای نگهبان چنین درخواست می‌کند: با توجه به اینکه اصل 170 قانون اساسی مقرر می‌دارد: قضات دادگاه‌ها مکلف‌اند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقرّرات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند.

و هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقرّرات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند، تفسیر آن شورای محترم را در این رابطه تبیین فرمایید که آیا محدوده اختیارات دیوان عدالت اداری در این اصل شامل تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های قوه مقننه و قضائیه و سازمان‌های وابسته به آنها و همچنین مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبات اداری شورای نگهبان و مجمع تشخیص و امثال آن نیز می‌شود یا مخصوص به تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت به معنای قوه مجریه می‌باشد.

شورای نگهبان نیز نظریه تفسیری خود را در تاریخ 28/8/1383 به شرح زیر بیان می‌کند: «با توجه به قرینه قوه مجریه در قسمت اخیر اصل یکصد و هفتاد قانون اساسی، مقصود از تعبیر دولتی در این اصل قوه مجریه است.»قانون جدید دیوان نیز با توجه به نظریه تفسیری مذکور ضمن تبصره ماده 19 خود رسیدگی به شکایات از تصمیمات قضایی قوه قضائیه، مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول صلاحیت خود خارج کرده است.

«علی‌رغم صراحت نظریه تفسیری شورای نگهبان، تبصره ماده 19 مذکور صرفاً تصمیمات قضایی قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات نهادهای فوق‌الذکر را از شمول صلاحیت هیئت عمومی دیوان خارج می‌نماید.

به عبارت دیگر، تصمیمات غیرقضایی قوه قضائیه (مانند مقرّرات استخدامی) و سایر تصمیمات اداری نهادهای فوق‌الذکر قابل شکایت در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد.

از سوی دیگر، باید خاطرنشان ساخت که رویه دو دهه گذشته شورای نگهبان نیز دلالت بر این امر دارد که شورای مذکور طی سال‌های گذشته نه تنها تصمیمات اداری و استخدامی بلکه برخی از مصوبات نهادهای غیر از قوه مجریه را نیز به جهت مغایرت آنها با موازین شرعی ابطال نموده است.»23به هر حال، به نظر می‌رسد هنوز تعریف دقیقی از «واحد دولتی» در قوانین کشور ارائه نشده است و دامنه شمول صلاحیت دیوان بر اعمال این واحدهای دولتی کاملاً مشخص نیست.

در حالی که، شورای نگهبان مقصود از تعبیر دولتی در اصل 170 را «قوه مجریه» می‌داند، تبصره ماده 19 با خارج کردن «تصمیمات قضایی قوه قضائیه» تلویحاً صلاحیت دیوان را بر «تصمیمات اداری قوه قضائیه» می‌پذیرد که این امر با نظریه تفسیری شورای نگهبان مطابقت ندارد، ولی با رویه عملی دیوان مطابق است.

پی نوشت: 1.

چون ماده 13 قانون دیوان ناظر بر کلیه موارد مربوط به صلاحیت دیوان نیست لذا می‌توان گفت منظور از کلمه دیوان در ماده 13، شعب دیوان است و دیوان عدالت اداری در قالب کلی مورد نظر نیست.

(محمد امامی و کورش استوار سنگری، حقوق اداری، ص156)