دانلود مقاله مدیریت بودجه

چکیده نظام بودجه ریزی در اقتصاد ایران که گذشته کاملا سنتی دارد و تمرکزگراست در دو سال اخیر روند جدیدی آغاز کرده است که از آن به عنوان تلاش برای تهیه بودجه عملیاتی نام می برند.در این تحقیق ضمن ارائه تعریقی از بودجه عملیاتی به بررسی اقدامات صورت گرفته در این راستا پرداخته شده است.

در مقدمه ی بحث به زمان آغاز این نوع بودجه نویسی ، نقش آن در اقتصاد ایران و مزایای بودجه عملیاتی نسبت به بودجه سنتی پرداخته وبه طرح دیدگاه کارشناسان، درچگونگی تحقق کامل عملیاتی شدن بودجه ، توجه شده است.

بحث بودجه ریزی عملیاتی از برنامه سوم آغاز شد که البته به مرحله قانون گذاری نرسید، زیرا اجرایی کردن بودجه ریزی عملیاتی نیازمند مهندسی ومعماری جدید از بودجه است.

در ادامه بررسی فصول این پایان نامه می پردازیم که تشکیل شده است از : فصل اول: کلیات، فصل دوم بررسی مشکلات بودجه ریزی عملیاتی در دستگاههای اجرایی کشور،فصل سوم: تأثیربودجه سالانه دولت بر ارزش افزوده و اشتغال بالقوه فعالیت های اقتصادی می پردازیم.

کلمات کلیدی: بودجه ریزی عملیات فعالیت های اقتصادی، اقتصاد، دستگاه های اجرایی فصل اول کلیات 1-1-مقدمه با توجه به خصوصیات متفاوت اقتصادی، اجتماعی کشورهای صنعتی پیشرفته و کشورهای کمتر توسعه یافته، در ادبیات مربوط به بودجه‌ریزی به این دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است.

کاربرد سیاست مالی در کشورهای صنعتی با کاهش بیکاری به وسیله ایجاد تحرک در تقاضا از طریق کسری بودجه بوده است.

در دوره‌هایی که تقاضا در سطح پایینی قرار دارد.

کشورهای صنعتی با منابع تولیدی عاطل از جمله تجهیزات سرمایه‌ای و نیروی انسانی روبرو هستند.

در این گونه مواقع سیاست مالی با ایجاد تحرک لازم در تقاضا می‌تواند اثرات دوری را به حداقل برساند.

در کشورهای در حال توسعه مشکل حادتر است.

در این کشورها بیکاری دوری نبوده بلکه ساختاری است، و استفاده از سیاستهای مالی برای ایجاد قدرت خرید بیشتر موجب افزایش قیمت و واردات خواهد شد.

علاوه بر این کشورهای در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشی از عواملی چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزی، کاهش قیمت کالاهای صادراتی و نظایر آن روبرو هستند.

لذا، نقش سیاست مالی در این کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ایجاد رشد اقتصادی و افزایش نرخ بهره‌برداری از ظرفیت‌های موجود تولیدی است.

در این کشورها به دلیل ضعف بازارهای مالی، وجود بخش‌های غیرپولی در اقتصاد و همچنین نقش عمده دولت در فرآیند تولید، از سیاستهای پولی استفاده کمتری می‌شود.

تفاوت‌های مربوط به کاربرد سیاستهای مالی لزوماً ارتباطی با کاربرد نظام‌های بودجه‌ریزی ندارد.

شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه از نظام بودجه‌ریزی کشورهای استعماری سابق (انگلیس و فرانسه) و همچنین نظام‌های بودجه‌ریزی کشورهای آمریکای لاتین (که مخلوطی از نظام بودجه‌ریزی فرانسه و انگلیس است) استفاده می‌کنند.

به همین دلیل است که بررسی‌های بعمل آمده در زمینه نظام بودجه‌ریزی به جای اشکال‌های فنی، بیشتر اشاره به عوامل اداری- تشکیلاتی داشته‌اند.

"کایدن و وایلدافسکی" در بررسی که در این زمینه کرده‌اند، کشورهای فقیر را کشورهایی با مشکلات بودجه‌ای خاص تلقی کرده‌اند.

آنها کشورهای فقیر را کشورهای با درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، سطح پایین تجهیز منابع، بدون حساب بودن هزینه‌ها و نظام اداری ضعیف دانسته‌اند.[1] بررسی‌های تجربی که در این زمینه بعمل آمده است، نشان داده که تفکیک فوق در بسیاری موارد قابل تعمیم نیست و شمار زیادی از کشورها علیرغم داشتن درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، از نظر بودجه‌ای ضعیف نیستند و حتی بعضی از آنها با مازاد بودجه مواجه هستند.

از دیدگاه تجهیز منابع نیز در بعضی از کشورهای موسوم به فقیر، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی بیشتر از 20 درصد می‌باشد.

تجزیه شوکهای اول و دوم نفتی نیز نشان داده است که تورم، وابستگی و افزایش مستمر کسری بودجه مشکلاتی است که در بین تمامی کشورها مشترک می‌باشد و اختصاص به گروه خاصی از کشورها ندارد.

لذا، برای قایل شدن تفکیک بین کشورها باید به دنبال ضوابط دیگری بود.

یکی از ضوابطی که در این زمینه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزینه‌های بودجه و برخی از وجوه نهادی آنها است.

بدین منظور هزینه‌ها به 4 گروه تقسیم شده است: (1) فعالیتهای عمومی سنتی و برخی امور حاکمیتی (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعالیتهای صنعتی و بازرگانی دولت، (3) پرداختهای انتفاعی به بخشهای تولیدی (صنایع و کشاورزی و...) و (4) پرداختهای انتقالی به خانوارها و افراد، نقش هر یک از اقلام فوق بستگی به بینش سیاسی دولت و جایگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد.

ویژگیهای خاص زیر را می‌توان برای کشورهای مختلف در ارتباط با معیارهای فوق کرد: به دلیل وجود نظام مستقر تأمین اجتماعی، در کشورهای صنعتی و بعضی از کشورهای در حال توسعه آمریکای لاتین، سهم هزینه‌های انتقالی به خانوارها و افراد بیشتر از سایر کشورها است.

نسبت مخارج مربوط به فعالیتهای بازرگانی و صنعتی به کل هزینه‌ها در کشورهای در حال توسعه بیشتر است، زیرا در این کشورها دولت نقش عمده را در توسعه اقتصادی دارد.

به دلیل دخالت مستقیم دولت در ارایه خدمات اجتماعی، سهم هزینه‌های آموزشی و بهداشتی در کشورهای در حال توسعه بیشتر است.

در مورد هزینه‌های دفاعی، با توجه به ماهیت آن تفکیک خاصی را نمی‌توان بین کشورها قایل شد.

تفاوتهای نهادی بین کشورها عمدتاً در ارتباط با تدوین برنامه‌های توسعه است.

بیشتر کشورهای در حال توسعه اقدام به تهیه برنامه‌های میان مدتی کرده‌اند که سیاستهای مالی آنها در چارچوب این برنامه تهیه می‌گردد.

کشورهای صنعتی عموماً دارای برنامه‌های عمرانی نیستند، ولی هزینه‌های خود را از طریق روشهای پیشرفته بودجه‌بندی و استفاده از الگوهای خاص هزینه‌ای برآورد می‌کنند.

1-2-روند اصلاحات اصلاحات بودجه‌بندی در اوایل قرون نوزدهم میلادی عمدتاً به منظور افزایش توان حسابدهی حکومتهای پیرو دموکراسی اجتماعی و یا اعمال کنترل بیشتر در رژیم های شبه پادشاهی اعمال می‌شد.

توجه قانونگذاران به تدریج از مالیات‌بندی به تخصیص هزینه‌های عمومی معطوف شد.

کوششهای اولیه در کشور بریتانیای کبیر در راستای هدف تهیه چارچوبی برای افزایش توان پاسخگویی مالی دولت بود.

انضباط مالی و صرفه جویی از طریق دستورالعمل‌هایی که توسط دستگاه مرکزی اعلام می‌شد، باید رعایت می‌گردید.

دستگاه مرکزی فعالیت خاصی که نیاز به هزینه داشته باشد نداشت و فقط باید کنترل می‌کرد وجوه تعیین شده در محل اصلی خود به مصرف برسد.

از سوی دیگر دستگاه‌های مصرف کننده، فعالیتهای خاصی داشتند که آنها را می‌بایست در چارچوب ضوابط تعیین شده توسط دستگاه مرکزی انجام می‌دادند.

چندی بعد وظایف حسابداری و حسابرسی ضروری تشخیص داده شد و دستگاه‌های خاصی بدین منظور مشغول به کار شدند.

نظام بودجه‌ریزی فرانسوی با درجه تمرکز بیشتری توسعه یافت.

واحد خزانه‌داری دارای مسئولیت تمامی امور مربوط به نظارت، ممیزی، بازرسی، راهنمایی‌های مستقیم و غیرمستقیم و تهیه ضوابط و مقررات بود.

در این نظام، ذیحسابانی در هر یک از دستگاه‌های اجرایی و گروهی از حسابداران مسئول رسیدگی به عملکرد درآمدها و انجام هزینه‌ها و بازرسانی برای رسیدگی به اجرای تمامی فعالیتها، پیش‌بینی شده بود.

توسعه نظامهای فوق دو نتیجه مهم و ماندگار داشت.

اول، ایجاد یک دستگاه مالی مرکزی در داخل دولت و دوم رشد خدمات مالی دولتی.

البته تمرکز امور در یک دستگاه مرکزی منجر به مشکلاتی می‌شد که مهمترین آن ممانعت از رشد و توسعه مدیریت مالی در دستگاه‌های اجرایی بود.

وجود یک دستگاه مرکزی مالی پرقدرت در جریان جنگ اول جهانی بطور جدی مورد سوال قرار گرفت.

این مشکل به خصوص در کشورهایی که نقش برابری برای قوای مجریه و قانونگذاری قایل بودند قابل مشاهده بود.

تلاشهایی که برای حل این مشکل به عمل آمد منجر به ایجاد دفاتر بودجه اجرایی و تفویض اختیارهای بیشتر به دستگاه‌های مصرف کننده در اوایل دهه 1920 در کشور آمریکا شد.

مقارن این تحولات در کشور انگلیس نیز در جهت تمرکز مالی بیشتر، اختیارهای بیشتری به دستگاه‌های مصرف کننده تفویض شد.

1-3- اصلاحات دوره 1960-1930 رکود اقتصادی سالهای 1930 منجر به مجموعه مشکلات جدیدی شد.

برای مواجهه با مشکل برقراری تراز بودجه، اصلاحاتی در جهت ایجاد نظام بودجه دوگانه به عمل آمد و هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای تفکیک گردید.

هدف این اصلاح، که به خصوص در کشورهای اسکاندیناوی انجام شد، ایجاد یک بودجه سرمایه‌ای بود که فقط از طریق استقراض تأمین مالی شده و دارایی‌های حاصل از آن دارای طول عمر بیشتری بوده و قادر به ایجاد درآمد و در نتیجه بازپرداخت هزینه‌های وام اخذ شده در آینده باشد.

ایجاد بودجه سرمایه‌ای تاثیر بسزایی در ساختار بودجه برای سالیان متمادی است.

در همین سالها اقدامهایی در جهت تفکیک عملیات بالای خط و پایین خط بودجه، ایجاد بودجه عادی و خاص، تفکیک هزینه‌های مستمر و غیرمستمر و ایجاد بودجه‌های توسعه‌ای به عمل آمد.

ایجاد بودجه سرمایه‌ای در کشورهای در حال توسعه، یکی از ویژگیهای اساسی بودجه دولت را تغییر داد، که آن امکان استفاده از وجوه پروژه‌های سرمایه‌ای در دوره زمان بیشتر از یکسال بود.

بعضی از کشورها دارای نظامهایی هستند که وجوه بطور خودکار از یک سال به سال دیگر منتقل می‌شود و این وجوه در طول اجرای پروژه قابل استفاده است.[2] اصلاحات بودجه‌ای در دهه 1950 دو وجه متمایز داشت.

در کشورهای صنعتی، توجه بیشتر به سوی کاهش کنترلهای قانونی معطوف گردید.

در حالی که در کشورهای در حال توسعه، بودجه به عنوان عاملی برای به حرکت درآوردن برنامه‌های توسعه و به حداقل رساندن تفاوتهای نهادی بین دستگاه‌های مالی سنتی و دستگاه‌های برنامه‌ریزی سازمان یافته، مورد تاکید قرار گرفت.

کاهش کنترلهای قانونی نهایتاً منجر به ایجاد نظام بودجه‌ریزی عملیاتی[3] شد.

این نظام بعد جدیدی به ابعاد سنتی بودجه (صرفه‌جویی و کارایی) اضافه کرد.

نظام بودجه‌بندی عملیاتی بین "کارایی"[4] و "اثربخشی"[5] تمایز قایل می‌شود.

"کارایی"، با استفاده مفید از منابع ارتباط دارد، در حالی که "اثربخشی"، با عملکرد مرتبط است.

در بودجه‌بندی عملیاتی طبقه بندی عملیات به نحوی است که هدفها شفافتر بیان می‌شوند، ارزیابی بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزینه‌بندی آن ارتباط بین نهاده و ستانده موردنظر قرار می‌گیرد.

در کشورهای در حال توسعه نیز مشخص شد که نظامهای استعماری مدیریت مالی با اعمال کنترلهای تفصیلی مناسب نقش تحول یافته دولت در توسعه اقتصادی نیست.

علاوه بر این نظامهای موجود، ساختار ارزشی را ایجاد کرده بود که با وظایف و اهداف جدید سازگار نبود.

پوشش بودجه کامل نبود، نظامهای دوگانه بودجه‌ای سازگاری لازم را نداشتند و در نتیجه کنترلهای متمرکز گمراه‌کننده بود.

در نتیجه نظام بودجه‌بندی مورد اصلاح همه جانبه قرار گرفت.

این اصلاحات شامل تجدیدنظر در طبقه‌بندی‌های بودجه و بهبود سازمان و تشکیلات بودجه‌بندی بود.

ظهور برنامه‌ریزی به عنوان سازمانی مستقل، ابعاد جدیدی به کنترلهای مالی داد.

اصلاحات انجام شده، بعضی نتایج ناخواسته ولی مفید نیز داشت که مهمترین آن ایجاد مباحث زیادی در زمینه علوم اجتماعی بود.

هزینه عمومی به طور سنتی زمینه فراموش شده‌ای در مالیه عمومی بود.

علوم سیاسی نیز در مورد بودجه‌بندی حرفی برای گفتن نداشت و تشکیلات اداری عمومی خود را محدود به روشهای واقعی تشکیلات و نظامهای قانونگذاری موجود کرده بود.

رشد فزاینده هزینه عمومی در کشورهای صنعتی و ظهور برنامه‌ریزی توسعه، مسایل جدیدی را در زمینه مولفه‌های هزینه‌های عمومی مطرح ساخت.

1-3-1-اصلاحات دهه 1960 سالهای 1960، دهه‌ای استثنایی از دیدگاه اصلاحات بودجه‌ای بود.

در بین کشورهای صنعتی جنبش از کشورهای انگلیس، کانادا و امریکا آغاز شد.

"کمیته پلودن"[6] در کوششی پیشگامانه حقایق جدیدی از دولت را در ابتدای این دهه ارائه داد.

به نظر کمیته مزبود، مشکل اساسی چگونگی کنترل بهتر هزینه های دولتی و محدود کردن آن در سطح مورد نظر دولت است.

به منظور حل این مشکل، پیشنهادهای زیر مطر ح گردید.

ایجاد حداکثر ثبات ممکن در هزینه های دولتی استفاده از تحلیل‌های اقتصادی در فرایند بودجه بندی استفاده از روشهای کمی برای تعیین هزینه ها در مجموع، پیشنهادهای کمیته پلودن پایه اصلاحات بعدی در نظام بودجه‌ریزی شد.

توجه بودجه‌ریزان از محاسبه بهره‌وری و ارزیابی عملکرد، به برنامه‌ریزی دقیق هزینه‌ها با در نظر گرفتن تاثیر آنها بر اقتصاد معطوف گردید.

در همین دوران کمیسیون "گلاسکو"[7] در کانادا، بحث بودجه عملیاتی را مجدداً مطرح ساخت.

البته در گزارشات این کمیسیون اشاره مشخصی به بودجه عملیاتی نشده است، ولی پیشنهادهای مطرح شده توسط این کمیسیون شباهت زیادی به بودجه عملیاتی دارد.

به نظر این کمیسیون، اگر به مدیران اجازه داده شود براساس قوانین حاکم بر تجارت مدیریت کنند، و اگر ابزار مناسب و کافی برای ارزیابی عملکرد در اختیار آنها قرار گیرد، مشکلات مالی دولت حل خواهد شد.

تجربیات بعدی نشان داد بودجه عملیاتی هرگز در کانادا اجرا نشد و این کشور بیشتر سیاست عدم تمرکز در بودجه را دنبال نموده است در همین دوران کمیسیون "گلاسکو" در کانادا، بحث بودجه عملیاتی را مجدداً مطرح ساخت.

تجربیات بعدی نشان داد بودجه عملیاتی هرگز در کانادا اجرا نشد و این کشور بیشتر سیاست عدم تمرکز در بودجه را دنبال نموده است.

در آمریکا، روشهای جدیدی در وزارتخانه‌های دفاع و کشاورزی مورد استفاده قرار گرفت.

در سالهای اولیه دهه 1960 در وزارت دفاع آمریکا بسته برنامه‌ای بودجه‌بندی با عنوان اختصاری “PPB” مورد استفاده بود که این بسته حاوی نهاده‌ها (پرسنل و تجهیزات و...) و ستانده‌های بودجه بود.

در سال 1965 در زمان ریاست جمهوری جانسون عنوان فوق برای نظام جدی "برنامه‌ریزی، طرح‌ریزی و بودجه‌بندی" به کار گرفته شد.

منظور از "برنامه ریزی" تولید مجموعه‌ای از قابلیتهای معنی‌دار برای انتخاب اقدامهای مناسب از بین شوق مختلف است."طرح‌ریزی" نیز تعیین دقیق نیروی انسانی، ‌مواد و تجهیزات و تسهیلات مورد نیاز برای اجرای یک برنامه است.

"دیوید نوویک" محقق "شرکت راند" در دهه 1950 در گزارشی استفاده از PPB را برای وزارت دفاع توصیه کرده بود.

رابرت مک نامارا پس از انتصاب به وزارت تعدادی از کارکنان شرکت راند را که در زمینه بودجه برنامه‌ای تجربه داشتند با خود به وزارتخانه منتقل ساخت.

فرد کلیدی برای اجرای بودجه سرمایه‌ای در وزارت دفاع در زمان مک نامارا، "چارلز هیچ" بود که بعدها به عنوان دستیار مک نامارا انتخاب گردید.

مک نامارا" "هیچ" و همکاران آنها با استفاده از روش تحلیل سیستمها و تحقیق در عملیات و همچنین تسهیلات رایانه‌ای آن زمان نظام PPB را در وزارت دفاع آمریکا اجرا کردند.

جزء اصلی نظام PPB وزارت دفاع آمریکا، یک برنامه پنج ساله دفاعی است که هزینه پروژه‌ها و پرسنل را براساس برنامه‌ها و ماموریت‌ها تعیین می‌کند.

ساختار برنامه این نظام یک نظام طبقه‌بندی است که ماموریت‌های نظامی را به واحدها و فعالیتهای مختلف تفکیک می‌کند.

نظام PPB وزارت دفاع آمریکا مدت 35 سال است که مورد استفاده قرار می‌گیرد.

طی این سالها تغییراتی در آن صورت گرفته، ولی چارچوب کلی آن تقریباً بدون تغییر مانده است.

در سال 1995 "کمیسیون بررسی عملکرد ملی (NPR)" آمریکا ضمن گزارشی به بعضی از ویژگیهای این نظام مانند استفاده از شمار زیاد پرسنل، مدت زمان طولانی لازم برای تهیه بودجه و تفصیل زیاد آن ایرادهایی وارد کرد و خواسته شد اصلاحات لازم در آن به عمل آید.

در سال 1965، جانسون رییس جمهور آمریکا استفاده از این نظام را برای سایر دستگاه‌های اجرایی آمریکا الزامی کردوزارت کشاورزی آمریکا در اوایل دهه 1960 تجربه استفاده از نظام بودجه‌بندی از صفر (ZBB) را آغاز کرد.

در این نوع از بودجه‌بندی تاکید اساسی بر این است که سطح فعلی بودجه، برنامه و طرحهای موجود را نباید به عنوان پایه و اساس بودجه سالهای آینده در نظر گرفت، بلکه همه ساله باید تمامی بررسی‌ها از ابتدای امر صورت گیرد.

این نظام بودجه‌بندی از یک طرف نیاز به اطلاعات بسیار گسترده از دستگاه‌های اجرایی دارد و از سوی دیگر نیازمند دقت نظر بسیار تصمیم‌گیران است.

به نحوی که، پروژه‌ها و فعالیتها را چنان انتخاب کنند تا همه ساله مورد جرح و تعدیل و یا احتمالاً حذف قرار نگیرند.

در این نظام بودجه به عنوان یک "کلیت" مورد توجه قرار می‌گیرد، نه اینکه فقط از حیث تغییرات افزایشی مورد بررسی واقع شود.

از هر واحد دولتی خواسته می‌شود پیشنهادهای خود را از پایین به بالا اولویت‌بندی کند، مجموعه برنامه‌های جایگزینی را برآورد کند و برنامه‌ها را به نحوی مرتب کند که مشخص باشد در سطوح گوناگون بودجه کدام اقلام حفظ شدنی و کدام اقلام حذف شدنی است.

در کشورهای در حال توسعه، اصلاحات دهه 1960، استمرار تغییرات دهه قبل و تلاش برای اجرای شقوق جدید از بودجه عملیاتی بود.

در طبقه‌بندی بودجه تجدیدنظر شد، بهبودهایی در روشهای حسابداری بودجه به عمل آمد و هماهنگی بیشتری بین واحدهای مسئول بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی ایجاد گردید.

مشکل اساسی این گروه از کشورها، تقویت نقش نظام بودجه‌بندی به عنوان یک ابزار موثر در اجرای برنامه‌های توسعه بود.

هدف کشورهایی که تلاش کردند بودجه عملیاتی را به اجرا در آورند استفاده از آن به عنوان کمکی در فرآیند برنامه‌ریزی بود.

بکارگیری بودجه‌بندی عملیاتی در این کشورها کند و با سختی همراه بوده است و در بعضی موارد قبل از ارزیابی کامل تجربیات، به این کار مبادرت شد.

در اواخر دهه 1960، تمایل بیشتری به استفاده از روش حسابداری تعهدی بوجود آمد.

کمیسیون مفاهیم بودجه آمریکا در سال 1968 با الهام از تجربیات کشور هلند، پیشنهاد استفاده از روش حسابداری تعهدی در آمریکا را مطرح ساخت.

این پیشنهاد اگرچه مورد پذیرش قرار گرفت، لیکن بدلیل مشکلات فنی متعدد اجرای آن با روندی کند صورت گرفت.

ضمن اینکه مشخص شد هزینه‌های محاسبه شده براساس حسابداری تعهدی تفاوت چندانی با هزینه‌های محاسبه شده براساس روش حسابداری نقدی ندارد (به استثنای هزینه‌های مربوط به حقوق بازنشستگی).

کمیسیون سابق الذکر همچنین پیشنهاد داد بودجه واحدی مشتمل بر "بودجه‌بندی بر مبنای حسابداری تعهدی"، "بودجه تشکیلاتی" و "بودجه بر مبنای حسابهای ملی" ارایه شود.

این پیشنهاد در کره جنوبی نیز مورد توجه واقع شد و مورد عمل قرار گرفت.

در کشورهای در حال توسعه مشکل اساسی انجام امور بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی در دستگاه‌های اجرایی جداگانه بود.

اقدامهایی هم که صورت گرفت نها آنا حالت ادواری به شکل الگوی: جداسازی- یکپارچگی-جداسازی داشت.

مشکل اجرای برنامه هم وجود داشت و مشکلات حسابداری فرسوده دولتی نیز بیشتر از پیش نمایان شد.

تجربیات فوق بعد از شوک اولیه نفتی چرخش دیگری پیدا کرد.

توجه‌ها عمدتاً به کنترل رشد هزینه‌ها معطوف شد.

اگرچه بررسی‌های تجربی که در این زمینه صورت گرفت هیچ یک رشد هزینه‌ها را توجیه نمی‌کرد، لیکن به نظر می‌رسد عوامل سیاسی و همچنین فنی خاص منجر به افزایش هزینه‌ها شده باشند.

گسترش نقش دولت به عنوان تولیدکننده، مصرف‌کننده، کارفرما و سرمایه‌گذار و همچنین تغییر در توزیع نسبی جمعیت، تغییر کشش درآمدی تقاضا برای خدمات عمومی و پرداخت قیمت بیشتر توسط دولت برای کالاها و خدمات مصرفی مجموعاً باعث رشد هزینه‌ها شد.

در سالهای اولیه، تورم درآمد بیشتری را حاصل کرد و لذا تصمیم‌گیری در مورد هزینه‌ها فشار زیادی ایجاد نکرد.

برخی از اقلام هزینه‌ها از حالت اختیاری و صوابدیدی به شکل استحقاقی درآمدند.

هزینه‌های انتقالی و خدمات اجتماعی با تورم افزایش یافتند.

1-4-تحولات نظام بودجه‌ریزی بعد از سال 1980 اصلاحات به عمل آمده طی دوره پنج ساله 1980-1930 به دلیل نارسایی‌هایی که داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند.

بخش عمده‌ای از ادبیات مربوط به اصول سیاسی و تشکیلات دولتی اشاره به این موضوع دارند که در نظامهای بودجه‌بندی به کار گرفته شده، به رویکردهای بودجه‌ای سیاسی و سنتی توجهی نشده است.

براساس ادبیات مزبور بیشتر راه‌حلهای اقتصادی، در واقع مشکل سیاسی هستند در حالی که راه‌حلهای سیاسی ممکن است به مشکلات اقتصادی منجر شوند.

در کشورهای در حال توسعه فرآیندهای بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی که توسط دستگاه‌های مستقل انجام می‌گرفتند، منجر به مشکل دوگانگی شده که اثرات آن به تمامی ساختار و طبقه‌بندی های مختلف بودجه سرایت کرد.

مسائل مربوط به تمرکز و عدم تمرکز نیز اگرچه در بعضی مقاطع مورد توجه قرار گرفت، لیکن هیچگاه به عنوان یک وجه مهم بودجه‌بندی با آن برخورد نشد.

تحولات نظام بودجه‌ریزی از سال 1980 بیشتر حول محور اساسی مسائل اساسی فوق بود.

تلاش‌های به‌عمل آمده طی این دوره را می‌توان تحت شش فصل اساسی جمع‌بندی کرد: الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه بندی ب) عدم تمرکز و فدرالیسم مالی ج) ارتقای مدیریت و شفاف‌سازی حساب های مالی د) بودجه ریزی بر مبنای عملکرد هـ) نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج و ) نظام چارچوب میان مدت هزینه های بودجه جدول 1-1- تحولات نظام بودجه‌ریزی بعد از سال 1980 1-5-ارتقاء مدیریت و شفاف سازی حسابهای مالی عدم توانایی روشهای سنتی بودجه‌بندی در حل مسائل بودجه‌ای کشورهای پیشرفته و در حال توسعه باعث ظهور روش جدیدی شد که به "ایدئولوژی مدیریت جدید" موسوم است.

این اید‌ئولوژی تاکید بیشتری بر عملکرد، عدم تمرکز، کاربرد اصول بازار، افزایش انظباط مالی و ایجاد و توسعه نظامهای اطلاعاتی دارد.

تاکید بر عملکرد در واقع حرکت از فرهنگ سنتی نظارت به روشهایی است که به صرفه‌جویی و بهره‌برداری حداکثر از منابع و افزایش کارآیی خدمات ارائه شده به جامعه تاکید دارد.

برقراری فرهنگ جدید نیاز به تجدید ساختار نهادهای فعلی و توسعه نظامهای جدید برای تحقق هدفهای مورد نظر دارد.

بدین منظور نهادهایی باید ایجاد شود که با مدیرانی اداره شود که در قالب بودجه‌ای ثابت، قادر به ارائه کالا و خدمات با کیفیت برتر باشند.

این نظام به ایجاد ساختاری غیرمتمرکز کمک می‌کند که در آن بهره‌برداری از منابع و ارائه خدمات نزدیکتر به نقاط هدف انجام می‌گیرد.

اولاً اگر قرار باشد دستگاههای اجرایی از نظریابی خودکفا باشند، مناسبتر این است که ارتباط آنها با دولت مرکزی قطع شود.

از طلرف دیگر اگر بخشی از فعالیتهای آن متکی به دریافتهای انتقالی از دولت باشد، لازم است اهداف مربوط به فعالیتهای مربوط به این بخش از فعالیتهای دیگر تفکیک شود.

ثانیاً بسیاری از کشورها حتی قبل از مطرح شدن فلسفه مدیریت جدید، اقدام به ایجاد دستگاههای اجرایی مستقل کرده‌اند، که بخش عمده فعالیتهای آن از طریق دولت تامین مالی می‌شود.

بعضی از دستگاههای اجرایی نیز اقدام به استقراض داخلی و خارجی با تضمین دولت کرده‌اند.

همچنین برخی از دستگاههای اجرایی در حال رقابت با یکدیگر هستند و عدم هماهنگی زیادی بین خود این دستگاهها و همچنین بین دولت و آنها وجود دارد.

ثالثاً، تجربه بعضی از کشورها نشان می‌دهد که پاسخگویی دستگاههای اجرایی مستقل به دستگاه قانونگذاری در سطح ضعیفی قرار داشته است.

این مشکل موجب تضعیف توان پاسخگویی نظام بودجه‌بندی می‌شود.

است.

به بیان دیگر عملکرد خوب مورد تشویق قرار گرفته و عملکرد نامطلوب تنبیه می‌شود.

تجربیات به‌عمل آمده در این زمینه نشان می‌دهد که موفقیت این نظام مبتنی بر تداوم آن توسط دستگاههای اجرایی ذی‌ربط و کاربرد تدریجی استانداردهای عملکرد خدمات ارائه شده می‌باشد.

برای تحقق این امر لازم است: (1) شاخص‌های عملکرد مشخص شده و به‌گونه‌ای گزارش شود که قابل عملیاتی شدن توسط مدیران بودجه باشد (2) دستگاه‌های اجرایی از استقلال بیشتری برخوردار شوند به نحوی که قادر باشند بهترین و کارآترین روش ارائه خدمات را تعیین کنند و (3) تغییرات لازم در عوامل انگیزشی و تنبیهی برای مدیران دستگاههای اجرایی پیش‌بینی شود.

مهمترین عامل نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد "برنامه" است.

برنامه مجموعه‌ای از فعالیتها یا پروژه‌ها (طرحها)، تحت نظارت دستگاه یا واحد اجرائی خاص است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی روشها و هدفها کمک می‌کنند اهداف عملیاتی هر برنامه باید قابل برآورد باشد.

براین اساس بودجه‌ریزی و حسابداری باید به نحوی انجام گیرد که هزینه‌ها و درآمدهای هر برنامه یا فعالیت برای تصمیم‌گیران مشخص باشد.

با توجه به ویژگی‌های یاد شده یک نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد مطلوب باید دارای سه مشخصه باشد: (1) ساختار برنامه در یک چارچوب راهبردی وسیعتر تعریف شود، (2) چارچوب بودجه به نحوی تعریف شود که تصمیم‌گیری و اولویت بندی را تسهیل کند و (3) ساختار آن به‌گونه‌ای باشد که پاسخگویی را تقویت کند.

در حالی که ساختار برنامه عامل ارتباط بودجه با اهداف راهبردی به شمار می‌آید، سئوالی که مطرح است این است که چگونه برنامه‌ها باید طراحی شوند که دسترسی به اهداف با سهولت بیشتری انجام گیرد.

برای این منظور دو روش کلی وجود دارد: روش اول تعریف برنامه‌های خاص برای هر وزارتخانه یا دستگاه اجرایی است.

روش دوم تعریف یک چارچوب وسیع سیاستی و تشخیص برنامه‌ها در این چارچوب است و در واقع هر دستگاه اجرایی بخشی از برنامه کلی را به اجرا در می‌آورند.

در روش اول پاسخگویی ساده‌تر بوده و نظارت و ارزشیابی با سهولت بیشتری انجام می‌گیرد.

روش دوم نیاز به نظام حسابداری در سطح بسیار بالا برای تشخیص داده‌های مربوط به هر برنامه بدون توجه به ماخذ آن است.

با توجه به این خصوصیت‌ها روش اول مطلوبیت بیشتری داشته و برای کشورهای مختلف توصیه شده است.

نقطه شروع مناسب در تعیین چارچوب سیاستی در طراحی برنامه استفاده از طبقه‌بندی عملیاتی هزینه‌های دولت است.

مناسبترین شکل این طبقه‌بندی نظام طبقه‌بندی استاندارد پیشنهادی سازمان ملل متحد (COFOG) است.

با توجه به اینکه در طبقه‌بندی عملیاتی اطلاعات مربوط به دستگاههای اجرایی مجری فعالیت‌های مشابه جمع می‌شود، تصویر جامعی از هزینه‌های دولت در سرفصل‌هایی مانند دفاع، بهداشت، آموزش و رفاه قابل ارائه خواهد بود و در نتیجه چارچوب مناسبی برای طراحی برنامه بدست می‌دهد.

در این نظام طبقه‌های عملیاتی به برنامه‌ها تفکیک می‌شوند که هر یک به سیاست خاصی مربوط هستند.

وقتی برنامه‌ها به طور مشترک توسط چند دستگاه اجرایی به اجرا در می‌آید، مسئولیت نیز به همین ترتیب تقسیم می‌شود، به‌گونه‌ای که فعالیتهای مشخص و محصولات نهایی مربوط به هر دستگاه معلوم باشد.

پاسخگویی مطلوب وابستگی به وجود اطلاعات کافی برای ارزیابی عملکرد دارد.

اگر اطلاعات کافی برای ارزیابی وجود نداشته باشد دلیلی برای طراحی برنامه وجود نخواهد داشت.

در طراحی برنامه‌ها، امکان‌پذیری تدارک اطلاعات جامع، به‌هنگام و به موقع باید مورد توجه قرار گیرد.

متدولوژی "هزینه‌یابی" در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد معمولاً مورد توجه لازم قرار نمی‌گیرد.

تاکید بر محصول یا نتایج نیاز به تعیین و تشیص داده (که از اصول روشهای سنتی بودجه‌ریزی است) را منتفی نمی‌سازد.

برای اینکه برنامه قابل اجرا باشد، باید سازوکار کافی برای هزینه‌یابی آن وجود داشته باشد،‌ به‌گونه‌ای که برای ارزیابی عملکرد برنامه محصولات برنامه‌ها را بتوان به هزینه‌های بودجه‌ای و در نهایت به منافع حاصل از آنها ارتباط داد.

هزینه‌ها را به روشهای مختلف می‌توان به موضوع‌های هزینه اختصاص داد.

از دیدگاه بودجه‌ریزی برنامه‌ای، مهمترین معیار، ارتباط مستقیم یا غیرمستقیم آن با برنامه است.

هزینه‌ها را می‌توان به موضوع‌های مختلفی از جمله: واحدهای عملیاتی، مرکز هزینه، محصولات و طرحها و پروژه‌ها مربوط ساخت.

در هر گونه معیاری که مورد استفاده قرار گیرد، نظام هزینه‌یابی باید نه تنها بتواند اطلاعات هزینه‌ای دقیقی را درخصوص برنامه‌ها تولید کنند، بلکه باید قادر باشد این هزینه‌ها را به درستی به موضوع‌های هزینه مرتبط سازد.

برای برخوداری از دقت کافی، اختصاص هزینه به موضوع‌های ذی‌ربط باید از دو نوع اختلال دوری کند.

اختلال اول ناتوانی مبانی هزینه‌های استفاده شده در تشریح فعالیتهای برنامه در مصرف منابع مربوطه است.

راه حل این مشکل پیش‌بینی سازوکار لازم برای برقراری دقیق ارتباط بین هزینه و فعالیت است.

راه حل دیگر تفکیک فعالیتهای برنامه به طبقات با تجانس بیشتر می‌باشد.

البته هر دو راه حل پیشنهادی موجب افزایش پیچیدگی و هزینه بیشتر اجرای نظام می‌شوند.

اختلال دوم، عدم توانایی انعکاس کمیت واقعی منابع مصرف شده به وسیله هزینه‌های مرتبط شده به محصول فعالیتهای برنامه است.

در نظامهای هزینه‌ای ساده، معمولاً فرض می‌شود منابع به کار رفته در یک واحد عملیاتی متناسب با میزان محصولات تولید شده توسط واحد به مصرف می‌رسد.

اگر چنین تناسبی وجود نداشته باشد اختلال کمیتی بروز خواهد نمود.

راه حل این مشکل برقراری ارتباط هزینه‌ای از طریق روشهای مناسبتر و مجاز کردن واحد عملیاتی به استفاده از سازوکارهای چندگانه برقراری ارتباط هزینه ای است.

نظامهای تخصیص هزینه برای ارائه اطلاعات هزینه‌ای در ابعاد مختلف مانند واحدهای سازمانی، مراکز هزینه‌ای، طرحها و نظایر آن، طراحی شده‌اند.

ابعاد یاد شده به عنوان موضوع‌های هزینه نظام هزینه‌یابی شناخته می‌شوند.

انتخاب موضوع هزینه بر سطح پیچیدگی اداری تأثیر می‌گذارد و هزینه‌های اجرای نظام تخصیص هزینه را تعیین می‌کند.

البته بین میزان تفصیل موضوعهای هزینه، که از میزان اطلاعات هزینه‌ای مورد نیاز تصمیم‌گیران تعیین می‌شود، و هزینه اجرای نظام نوعی بده و بستان یا رابطه جانشینی وجود دارد.

باید توجه داشت اگر سیستم تخصیص هزینه بیش از اندازه ساده باشد، ممکن است نتیجه نظام، تخصیص هزینه ضعیف و افزایش خطر اطلاعات گمراه کننده برای تصمیم‌گیران باشد.

به منظور بودجه‌ریزی برنامه‌ای و مبتنی بر عملکرد، روش مصرف هزینه‌ها به وسیله برنامه‌ها، فعالیتها و محصولات یا مراکز (هزینه‌ای)، چگونگی تخصیص هزینه‌ها به صورت مستقیم یا غیرمستقیم را تعیین می‌کند.

برای افزایش دقت هزینه‌های برنامه یا محصول، و در عین حال کاهش تخصیص اختیاری هزینه‌ها، لازم است هر چه بیشتر که ممکن است منابع مصرفی به صورت هزینه مستقیم تلقی شود.

البته برای پاره‌ای از اقلام هزینه به دلیل اشتراک در بیش از یک موضوع امکان ارتباط مستقیم با موضوع‌های هزینه ممکن است وجود نداشته باشد.

هر چند که این هزینه‌های غیرمستقیم را می‌توان براساس مصرف یا میزان تأثیر آنها به موضوع‌های هزینه مرتبط ساخت.

اگر هر واحد عملیاتی یا مرکز هزینه تنها با یک محصول (برنامه یا فعالیت) مرتبط باشد، نیاز به تخصیص در مرحله دوم به حداقل خواهد رسید.

در حالی که، اغلب هزینه‌های تجمیع شده در مرکز هزینه به دو یا بیشتر از دو محصول (فعالیت یا برنامه) باید تخصیص یابند و یا بعضی واحدهای موجود در یک سازمان خدماتی به سایر واحدها ارائه می‌کنند و در نتیجه نظام پیچیده‌تر دو مرحله‌ای تخصیص مورد نیاز خواهد بود.

در این روش، هزینه‌های تجمیع شده به مجموعه دیگری از هزینه‌ها یا موضوع‌های هزینه مرتبط می‌شود.

تا اینکه تمامی هزینه‌ها به موضوع‌های هزینه نهایی مرتبط گردند.

1-6-نظام چارچوب میان مدت هزینه‌های بودجه(MTEF) چارچوب میان‌مدت هزینه‌های دولتی، یک فرآیند تدوین برنامه و بودجه است که در قالب آن هیئت دولت و دستگاه‌های اجرایی با حفظ قراردادهای معتبری برای تخصیص منابع به اولویت‌های موردنظر منعقد می‌سازند.

این فرآیند دو هدف اصلی دارد: اولین هدف تعیین اهداف کمی مالی و دومین هدف تخصیص منابع راهبردی در قالب هدف‌های کمی یاد شده است.

"تخصیص منابع به اولویتهای راهبردی" نیازمند تعیین اولویتهای عمومی دولت و همچنین اولویتهای هریک وزارتخانه‌ها است.

برای این شفافیت لازم است، اولویتهای دولت در بودجه منعکس شود در حالی که در زمینه اولویتها بخش (وزارتخانه‌ها) ذکر آنها در برنامه‌های بخشی کافی است.

فرآیند تعیین اهداف کمی از دو فرآیند مجزا تشکیل شده است: (1) تهیه گزارش اقتصادی و مالی به وسیله دستگاه‌های اجرایی و (2) تعیین هدف‌های کمی به وسیله دولت، نتایج این دو فرآیند در دو گزارش مجزا برای اطلاع عموم منتشر می‌شود.

چارچوب میان مدت هزینه‌های موجود از چهار فرآیند زیر تشکیل می‌شود که مسئولین انجام آن و گزارشاتی که باید تهیه شود به شرح زیر می‌باشد: جدول 1-2-چارچوب میان مدت هزینه‌های موجود "تهیه گزارش اقتصادی و مالی" را می‌توان شروع سیکل تهیه بودجه تلقی کرد.

این گزارش راهنمای بحث‌های دولت و دستگاه‌های اجرایی است.

سازمان برنامه‌ریزی، واحد مسئول بودجه و خزانه‌داری نقش اساسی را در تهیه این گزارش دارند.

در این گزارش تصویری از شاخصهای مالی و اقتصادی نیز ارایه می‌شود.

دوره زمانی این تصویر یکی از نکات اساسی است که باید در مورد آن اتخاذ تصمیم شود.

معمولاً به میزان تجربه کشور در اجرای MTEF، این دوره زمانی می‌تواند طولانی‌تر باشد.

همچنین این گزارش باید اطلاعاتی را در زمینه آثار تغییرات سیاستی دولت در بر داشته باشد.

اطلاعات مربوط به بخش خصوصی نیز باید در حد امکان در این گزارش منظور شود.

گزارش اقتصادی و مالی ساز و کار مناسبی برای پرسش و پاسخ در زمینه عملکرد دولت ایجاد می‌نماید و یک فرهنگ پاسخگویی و شفافیت ایجاد می‌نماید.

در نظام MTEF، شفافیت و پاسخگویی عوامل اصلی موفقیت فرآیند به شمار می‌آیند.

گزارش اقتصادی و مالی پس از طرح در دولت باید برای اطلاع عموم انتشار یابد.

دومین زیر مجموعه MTEF تهیه "گزارش راهبرد مالی" و "بخشنامه سیاستهای بودجه‌ای" توسط دولت است.

یکی از ویژگیهای نظام MTEF این است که جریان رهنمودهای راهبردی از بالا به پایین و جریان پیشنهادهای هزینه‌ای از پایین به بالا است.

بخشنامه سیاستهای بودجه در واقع سند راهبردی تخصیص منابع بودجه است.

ماخذ این سند برنامه دولت است و این برنامه بخشی از MTEF محسوب می‌شود.